Взаимодействие интересов государства и банков в сфере регулирования банковской деятельности

Взаимодействие интересов государства и банков в сфере регулирования банковской деятельности

Ключевые слова: экономические, институциональные интересы коммерческих банков, государство, регулирование, банковская система.

Аннотация: Рассматриваются характерные черты современной банковской системы, особенности взаимоотношений коммерческих банков и государства, взаимодействие частных и общественных интересов в банковской сфере.

Interaction interests of the state and banks in the area of banking regulation

Keywords: economic, institutional interests of commercial banks, state, regulation, the banking system.

Abstract: The characteristic features of the modern banking system, especially the relationship of commercial banks and the state, the interaction of public and private interests in the banking sector.

Банковская деятельность, как центральное звено функционирования финансовой системы государства, выступает объектом наиболее жесткого регулирования со стороны государственных органов. Это связано со спецификой деятельности банков, которая и определяет их особое положение в качестве ключевых элементов финансовой системы.

Банковское регулирование - система мер, с помощью которых государство через ЦБ занимается обеспечением стабильного, безопасного функционирования банков, предотвращением дестабилизирующих тенденций. Осуществляя активное регулирование общественных отношений в финансовой сфере, государство защищает и реализует общественные интересы, в том числе, и на законодательном уровне.

Для понимания целей и задач государственного регулирования банковской деятельности, необходимо определить содержание общественного интереса в банковской деятельности как фактора, определяющего задачи и методы государственного регулирования.

В банковской деятельности наиболее тесно переплетаются, взаимодействуют и дополняют друг друга частные и общественные интересы. В силу этого, вычленить общественный интерес в сфере регулирования банковской деятельности достаточно сложно. Очевидно, что при стабильной банковской системе, в надежности каждой отдельно взятой кредитной организации заинтересован как конкретный клиент этой организации, так и все общество, поскольку крах даже одного достаточно крупного банка ведет, в той или иной степени, к дестабилизации экономической жизни всего общества.

Таким образом, общественный интерес в банковской сфере заключается в следующем:

1. Обеспечение стабильности банковской системы в целом и отдельных кредитных организаций.

2. Обеспечение стабильности национальной валюты.

3. Защита от правонарушений в банковской сфере.

4.Защита интересов вкладчиков кредитных организаций. Для обеспечения решения этой задачи принят Федеральный закон от 23 декабря 2003 года N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».

5. Обеспечение свободы предпринимательской деятельности в банковской сфере и защита от недобросовестной конкуренции, надзор за соблюдением антимонопольного законодательства. В частности, в развитие последнего положения был принят Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (с изменениями и доп. от 30.12.2001 г.), устанавливающий основные начала антимонопольного регулирования на рынке финансовых и банковских услуг.

Можно выделить следующие характерные особенности банков, которые определяют неустойчивость банковской системы в целом и отдельных банков, а также ее уязвимость к потенциально возможным финансовым кризисам:

Во-первых, это высокий уровень зависимости банков от клиентов и вкладчиков, обусловленный тем, что банки на финансовом рынке выступают в качестве финансовых посредников и, как правило, имеют активы, значительно превышающие собственный капитал. Ресурсы банка, используемые как активы в процессе банковской деятельности, основываются на привлеченных денежных средствах, имеющих различный правовой статус, большинство из которых (денежные средства вкладчиков) могут быть изъяты в любой момент.

В случае коллективного изъятия денежных средств, принимающего лавинообразный характер в моменты финансовых кризисов, банк может столкнуться с проблемой недостаточности денежных средств. Ликвидность активов банков, как правило, является недостаточной для своевременного исполнения обязательств перед вкладчиками, что приводит к неплатежеспособности банка.

Во-вторых, отдельные банки, как элементы банковской системы страны, связаны тесными экономическими связями друг с другом. Это выражается, прежде всего, наличием корреспондентских отношений между банками, остатков денежных средств на корреспондентских счетах других банков, и межбанковского рынка кредитов. Как следствие этого, неплатежеспособность одного банка может привести к неплатежеспособности ряда других банков и, теоретически, к системному кризису в целом.

В-третьих, коммерческие банки создаются и осуществляют банковские операции с целью извлечения прибыли. Неразвитость банковской системы, наличие нестабильных банков, сильная конкуренция, вынуждают руководство банков осуществлять инвестиционную деятельность в наиболее доходные сферы предпринимательской деятельности, которые зачастую сопровождаются наибольшими рисками.

Главная цель регулирования финансового сектора традиционно сводится к защите потребителей в условиях различного рыночного несовершенства[1]. Проблемы провалов рынков относятся и к финансовому сектору вообще, и к банковской деятельности, в частности. Основным принципом регулирования банковской деятельности является принцип надежности, согласно которому финансовые и операционные риски должны быть минимальными. Поэтому в процессе регулирования государство в лице Центрального банка стремится не допустить принятия банками чрезмерно высоких рисков, которые могут негативным образом отразиться на интересах кредиторов, т.е. владельцев депозитов или, проще говоря, вкладчиков.

Вмешательство правительства может так же иметь целью продвижение различных политических намерений, например, поощрение частной активности в промышленности, сельском хозяйстве или социальной сфере. В финансовом секторе правительство вмешивается в кредитный рынок, чтобы субсидировать или гарантировать займы для промышленности, сельского хозяйства, строительства и других видов экономической деятельности. Зачастую специализирующиеся финансовые посредники поддерживаются правительством, тем самым создается система закладных для тех, кто берет кредиты, или для предоставления инвестиционных кредитов в частном секторе экономики.

По сравнению с другими секторами экономики, наиболее разработанная система регулирования создана именно в финансовом секторе. Таким образом, возникает вопрос, какова особенность специфики финансового сектора, которая оправдывает подобное интенсивное регулирование и контроль.

Многие финансовые продукты и услуги, предоставляемые банком, основаны на доверии, а поэтому потребители нуждаются в особой защите. Именно правовое регулирование может в какой-то степени компенсировать асимметрию, существующую на рынках между розничными клиентами и финансовыми организациями. Например, в большинстве европейских стран приняты законы запрещающие навязывать невыгодные клиентам условия.

Эффективное правовое регулирование, в частности, создание эффективно работающих правовых механизмов защиты розничных клиентов, и их применение необходимо для того, чтобы у людей формировалось положительное отношение к финансовой системе, доверие к ней. Чем эффективнее регулирование, тем более позитивный опыт возникает у людей в процессе обращения к финансовому сектору, тем выше уровень доверия к финансовой системе. Соответственно, чем выше уровень доверия к финансовой системе, тем больше финансовых услуг приобретают потребители, что способствует развитию финансовой системы.

Финансовые рынки неизбежно характеризуются риском и неопределенностью, что также неизбежно отражается на финансовых активах, продающихся на этих рынках. Потребители должны быть защищены от излишних цен и оппортунистического поведения поставщиков финансовых услуг. Во-вторых, деньги - это особое благо с транзакционными функциями в экономике, располагающееся в сердцевине финансовой системы. Специфическая важность стабильности финансового сектора оправдывается с помощью внешних эффектов.

Из-за весомости банковской системы важно поддерживать ее здоровье. Банкротства банков могут послужить причиной больших и неконтролируемых колебаний количества денег в обращении. Негативно влияние кризисных явлений в банковской системе на экономический рост, государственный бюджет, платежный баланс и курсы обмена валют.

Государственная концепция, касающаяся здоровья финансовой системы, главным образом мотивируется отрицательным макроэкономическим внешним эффектом от кризисов в банковской и финансовой системах. Это отрицательно сказывается на способности финансовых рынков и посредников обеспечивать ключевые роли в распределении рисков, ликвидности и информации. Финансовые кризисы снижают эффективность, с которой ресурсы распределяются в экономике. Например, компаниям будет трудно увеличить капитал для инвестиций и создания новых рабочих мест. Крах финансовых институтов ведет к возникновению издержек по дефляции долгов по совокупному спросу в экономике.

В процессе развития не было найдено ни определенного, ни универсального рецепта регулирования. Взгляд на регулирование с точки зрения общественных интересов был вызван подходом общественного выбора. Однако последние исследования показали, что в действительности регулирование зачастую не служит общественным интересам. Рычаги регулирования «захватываются» регулируемыми фирмами через лоббирование с целью защиты деловых интересов, что происходит в ущерб интересам потребителей. В частности, фирмы заинтересованы в ограничении конкуренции с помощью высоких входных барьеров. Это показывает, что «теория захвата» применима в финансовом секторе, где неконтролируемая конкуренция оказывается главной угрозой финансовой стабильности. Таким образом, при ограничении конкуренции, акцент делается в большей степени на стабильность, чем на эффективность. В результате финансовый сектор, в больше степени, чем другие сектора экономики, подвержен нерегулируемым волнам[2].

Дискуссия о регулировании сферы финансов в последнее время возобновилась вновь, что получило освещение в экономической литературе. Финансовые рынки, в частности, кажутся несовершенными из-за определенной характеристики асимметричной информации, представительских проблем и проблемы морального риска. Рынки полны координирующими механизмами, однако они все еще не функционируют совершенно. Политика правительства, в первую очередь, должна создать каркас для выполнения рыночных операций, и только, во-вторых, должна предотвращать и ограничивать последствия негативных аспектов рыночных механизмов. Следовательно, хрупкий баланс должен устанавливаться между порядком на рынке и координацией правительственных действий[3].

Более того, динамика развития финансовой системы постоянно открывает новые грани полемики о регулировании. Правительственные меры по защите потребителей, такие как страхование вкладов, создают новые проблемы в аспекте морального риска. Они уменьшают невосприимчивость рынков к дисциплине банков и обязывают брать разумный риск. Это было недавно показано на примере широко известного кризиса Сбережений и Займов (Saving and Loans crisis) в США. Таким образом, с целью упорядочивания рынка, развилась диалектика регулирования, в которой страхование вкладов стало главной двигательной силой, взамен контроля и регулировки банков.

Несовершенство финансового рынка, само по себе, является одной из основных проблем современной российской экономики[4]. Через механизм финансового рынка осуществляется превращение сбережений населения в инвестиции. Создание устойчивой, гибкой и эффективной банковской инфраструктуры — важная и сложная задача экономических реформ и преобразований российской экономики. Одновременно с развитием банковской системы развивается система институциональных инвесторов, хотя более медленно.

В России конкурентный хозяйственный механизм служит интересам собственников крупного капитала. А это, в свою очередь, ведет к ущемлению собственников других факторов. В то же время следует учитывать, что при ведущей роли в экономике страны крупной промышленности, экономика становится более организованной, стабильной, прогнозируемой. В промышленности финансово-промышленные группы контролируют 38,7% объема продаж, в то время как федеральные и региональные институты власти, вместе взятые, сохраняют контроль над 24,5% этого объема, а доля иностранных предпринимателей составляет 5,3%. На прочих собственников приходятся оставшиеся 31,5%[5].

В условиях особой институциональной среды, когда взаимоотношения государства и бизнеса строятся на основе неявного, асимметричного, избирательного перераспределительного контракта, бизнес может руководствоваться несколькими стратегиями взаимодействия с государством. Яковлев А.А. пишет о том, что в 90-х годах у российских компаний преобладали две стратегии, аналогичные стратегиям в терминологии А. Хиршмана — exit и voice.

Первая стратегия — дистанцирование от государства — выражалась в неуплате налогов и перемещении активности в теневой сектор экономики. Вторая стратегия — тесное взаимодействие с государством — проявляла себя в захвате государства, присвоении трансформационной ренты (state capture). На начальном этапе реформ, в условиях слабого государства, обе стратегии приобретали неформальный характер. В ХХI веке эти стратегии, с точки зрения ученого, приобрели более публичный и формальный характер. Перспективными формами дистанцирования крупного бизнеса от государства А.А. Яковлев называет вывоз капитала и создание транснациональных компаний.

Российская действительность показывает, что интернационализация бизнеса нередко «спасала» российских предпринимателей от государства. Когда в 2004 году у крупнейшей финансовой компании страны «Альфа-групп» возникли проблемы с ликвидностью, вызванные не столько плохим состоянием активов, сколько распространением информации в СМИ, вызвавшей панику среди вкладчиков, спасло положение компании именно участие иностранного партнера.

К более слабым формам дистанцирования бизнеса от государства можно отнести также создание интегрированных бизнес-групп, основанных на сетевых взаимоотношениях. Эти группы включают банки, пенсионные, страховые фонды. Они дистанцируют себя от государства, создавая собственные внутренние гарантии прав собственности, организуя замкнутые финансовые потоки и тем самым изолируясь от прочей слабо управляемой внешней среды. Например, Нижегородский банк выпускает векселя с целью привлечения внешних финансовых ресурсов для инвестиционных кредитов. Эти векселя приобретает страховая компания, которая принимает страховые взносы предприятий, получающих кредиты в данном банке. Иными словами, средства, направляемые на обязательное страхование, возвращаются клиентам в виде кредитов. Благодаря интеграции возникает замкнутая корпоративная сеть, внутри которой происходит управление финансовыми ресурсами и создаются надежные гарантии прав собственности. Происходит формирование государства в государстве с внутренними правилами игры.

К формам интеграции бизнеса и государства А.А. Яковлев, хотя и выражая определенный скепсис, относит также частно-государственное партнерство. Можно согласиться с В. Мау, что в ситуации распределения заказов и финансирования, государство будет само назначать победителей, а это чревато коррупцией.

Негативными по сути формами взаимодействия крупного бизнеса с государством в настоящих условиях являются: выработка совместных рентоориентированных стратегий, лоббизм, проникновение в законодательные органы власти, личная уния, система участий и формирование корпоративных сетей. Более желательной, но пока еще слабо реализуемой формой взаимодействия является корпоративный диалог, который весьма вяло пытается вести Российский союз промышленников и предпринимателей.

Крайней, агрессивной стратегией взаимодействия бизнеса и государства является захват бизнесом государства (capture state) или противоположный ему захват государством бизнеса (capture business). С 2006 года государство стало активно реализовывать идею создания государственных холдингов. Экспансию на банковском рынке проводил Внешторгбанк, который с 2003 года перешел под контроль государства. Путем присоединения «Гута-банка» образован «ВТБ-24», предназначенный для обслуживания физических лиц и предприятий малого бизнеса. Потом Внешторгбанк приобрел 75% крупнейшего санкт-петербургского банка — «Промстройбанка», подписал соглашение с Банком России о покупке акций российских банков за границей. Наконец им был приобретен контрольный пакет акций АО «Пермские моторы». В настоящее время самые крупные акционерные банки страны Сбербанк, Внешторгбанк, банк Москвы контролируются государством. Газпромбанк, принадлежащий «Газпрому», косвенно также находится под влиянием государства.

Другой мерой, способствующей концентрации ресурсов в Центре, является присоединение России к некоторым международным соглашениям. Так, соглашение «Базель-2», касающееся международных стандартов в банковской сфере, введено в России в 2007 году. В попытке выжить в новых условиях мелкие и средние банки спешным образом проводят процедуры слияния и поглощения, стараются развить филиальную сеть, открыть дополнительные офисы. Потребность в такого рода действиях обусловлена не экономической целесообразностью, а элементарным желанием преодолеть административные барьеры, установленные государством.

Система ужесточения в регулировании банковского сектора особенно проявилась в политике Центрального банка России в 2013г. в связи с отзывами лицензий на право ведения банковской деятельности. Данная политика продолжается и 2014г.

Важным способом концентрации ресурсов в руках Центра является скупка активов устойчивых региональных предприятий. Некоторые республики, например, Башкортостан и Татарстан, проводят умелую политику противодействия экспансии Центра. В целях сохранения региональных предприятий, они оставляют их контрольные пакеты в собственности субфедеральных органов, тем самым усиливая региональный уровень власти. Однако и в данных отношениях Центр пытается «навести порядок». Ярким тому подтверждением является конфликт по поводу увеличения до размера контрольного пакета акций федерального присутствия в компании «Алроса» (Алмазы России, Республика Саха). Этот конфликт выявил еще одну проблему — отсутствия согласия внутри самой федеральной власти, соперничества между различными исполнительными органами (министерствами) по поводу «участия» в собственности федерального значения. Так на практике реализуют себя трехуровневая модель государства и вертикальный контракт власти и бизнеса.

Государственные компании работают особенно неэффективно. Мировой опыт наглядно демонстрирует, по какому пути следует двигаться вперед. Это - защита частной собственности, жесткая антитрестовская политика, свободная конкуренция и глобальная интеграция. В нашей стране необходимо создать современную систему поддержки внутренней конкуренции, обеспечивая наряду с этим открытость для конкуренции внешней. Возможно, потребуется преодолеть сопротивление интересов мощных групп , но в результате будут ликвидированы институциональные эффекты масштаба, приносящие необоснованные доходы крупным предприятиям, и раскроется потенциал быстрого роста всех типов собственности.

Сложившаяся в России институциональная система защищает интересы прежде всего крупных собственников капитала. Такая система институтов является неэффективной с позиций всего общества. И в то же время она в конечном счете может стать неэффективной и для тех групп, которые монополизируют систему институтов.

Отсюда вытекает потребность в реалистичной антимонопольной политике и в органах, способных ее проводить. Для ускорения экономического роста в России требуются эффективные правила конкуренции на всех уровнях экономики, поскольку действующее законодательство в банковской сфере в значительной степени устарело. Очень важно также, чтобы антитрестовская система была обязательной для всех сторон, включая государство. Другим способом поощрения конкуренции, в частности в отраслях, в которых доминируют очень крупные отечественные компании, является международная интеграция России.

Более быстрое развитие инфраструктуры финансового сектора (сопровождаемое укреплением независимой судебной власти) могло бы способствовать повышению доступности капитала и консолидации на уровне компаний, не нанося при этом ущерба рынку.

Для нормального развития экономики страны необходимо создать институты, в равной степени защищающие экономические интересы всех слоев общества, обеспечивающие снижение трансакционных издержек и оптимальную максимизацию доходов для собственников всех факторов производства, т.е. институты, соответствующие общему институциональному интересу.

Институциональные интересы собственников факторов производства заключаются в создании более эффективных институтов. Институциональные интересы имеют двойственный характер. С одной стороны, каждый собственник фактора производства заинтересован в создании институтов, обеспечивающих ему больший доход по сравнению с доходами других собственников (частный институциональный интерес). С другой стороны, все хозяйственные агенты (и прежде всего банки) заинтересованы в существовании единой, устойчивой институциональной системы (общий институциональный интерес), так как она снижает трансакционные издержки.

Для надлежащего функционирования рынкам необходима система правил, обеспечивающих конкуренцию. Эти правила включают в себя защиту фундаментальных прав собственности, стимулирование конкуренции и предотвращение угрозы захвата рынка, монополизации и образования банковских картелей. Исторический опыт свидетельствует, что поддержка и защита конкурентной среды имеют решающее значение для быстрого и устойчивого развития банковской сферы экономики.

[1] *Михайлов Александр Михайлович, доктор экономических наук, профессор Самарского государственного экономического университета. E-mail: 2427994@mail.ru. Липская Екатерина Валериевна, магистрант. – Самарский государственный экономический университет E-mail: le_soleil_01@mail.ru