В период существования СССР полномочия по опеке (попечительству) находились в ведении исполнительных органов государственн

В период существования СССР полномочия по опеке (попечительству) находились в ведении исполнительных органов государственной власти на местах[1]. С момента принятия в 1991 году Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации»[2], обязанность по осуществлению опеки и попечительства перешла к органам муниципальной власти, не входящим в систему органов государственной власти. В системе муниципалитетов осуществление функций по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних лиц возлагалось на отделы народного образования, а в отношении детей до 3-х лет, а также лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными - на отделы здравоохранения, в отношении лиц, нуждающихся в опеке (попечительстве) по состоянию здоровья - на отделы социального обеспечения. Деятельность органов опеки и попечительства (далее по тексту - ООиП) регулировалась подзаконным актом - Положением об органах опеки и попечительства РСФСР[3].

Принятые впоследствии кодексы, Гражданский кодекс РФ[4] (далее по тексту - ГК РФ) - в ст. 34, а также Семейный кодекс РФ[5] (далее по тексту - СК РФ) - в ст. 121, закрепили обязанность по осуществлению опеки и попечительства за органами местного самоуправления (причем второго уровня). Вместе с тем законодательство не предусматривало какой-либо государственной поддержки муниципалитетов при исполнении ими таких непростых и финансово-затратных обязанностей, как обеспечение прав и законных интересов граждан, нуждающихся в государственной защите в форме опеки (попечительства), что привело к крайней неэффективности их работы, «постепенному разрушению единой системы социальной защиты, сформированной еще в период существования Советского государства. Социальное обеспечение легло на муниципалитеты непосильной ношей, и зачастую бедственное положение в этой сфере спасали только целевые средства вышестоящих региональных бюджетов»[6].

К примеру, опыт работы ООиП в Ростовской области в 90-х - начале 2000-х г.г. был обобщен Международным банком реконструкции и развития[7], данные которого приводит в своей работе[8] Тарасова А.Е.: «как и в других регионах России, почти все инспекторы по делам детей являлись педагогами по образованию, вследствие чего они не обладали необходимыми профессиональными навыками работы со сложными социальными и юридическими проблемами, с которыми связано большинство дел несовершеннолетних детей. Справочные материалы и сборники инструкций не являлись полными; большая часть их устарела. Например, в одном из районов г. Ростова-на-Дону в органе опеки и попечительства работал всего один сотрудник (детский инспектор). Он отвечал за 34 тысячи человек детского населения, кроме того, он должен был осуществлять надзор за двумя детскими домами, в которых проживают примерно 200 детей. В 1999 г. у него было приблизительно 500 дел, из которых одна треть должна была быть передана в суд. Почти половина дел была связана с жилищными условиями (рассмотрение и разрешение продажи или обмена жилплощади, на которой проживали дети). Он должен был сам готовить всю документацию, включая юридические документы для судебных слушаний. По образованию он педагог, а не юрист[9]. По данным исследования МБРР, в целом по России насчитывается очень мало судов, имеющих судей, специализирующихся на делах несовершеннолетних (и только лишь по усыновлению). В России отсутствует единая система судопроизводства для несовершеннолетних. На момент проведения анализа аналитики МБРР отметили, что в Ростовской области существовал региональный орган ООиП, однако он не располагал никакой статистической информацией по работе, осуществляемой соответствующими муниципальными органами, и не осуществлял надзора за их работой в силу отсутствия для этого юридической основы».

Теоретиками и практикующими юристами в тот период многократно указывалось на наличие коллизии между положениями Конституции, гарантирующими государственную поддержку и защиту семьи, материнства, отцовства и детства[10] и нормами гражданского и семейного кодексов, закрепившими «пласт по сути государственных полномочий, связанных с обеспечением всесторонней заботы о социально незащищенных слоях населения, за органами местного самоуправления, обладающими скудными и, по большей части, дотационными местными бюджетами»[11], реакция Конституционного суда РФ по данному вопросу была следующей: «…забота о благополучии и развитии детей, включая нуждающихся в опеке и попечительстве, защита их прав и интересов - обязанность не только органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но и органов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению. В силу указанных конституционных требований федеральный законодатель, реализуя свои полномочия в сфере семейного законодательства, а именно осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с защитой семьи, материнства, отцовства и детства, а также с социальной защитой (статья 72, пункты «ж» и «к» части 1, Конституции Российской Федерации), вправе отнести вопросы опеки и попечительства над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, к вопросам муниципального уровня, и с этой точки зрения пункт 1 статьи 34 ГК Российской Федерации и пункт 2 статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации сами по себе не могут рассматриваться как противоречащие Конституции Российской Федерации»[12].

И все же необходимость реформ была очевидна, и с 01.01.2008г. полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству были переданы законодателем на уровень государственной власти субъектов Российской Федерации[13]. Финансирование их деятельности теперь осуществляется за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). По замыслу законодателя в регионах должна быть создана отлаженная и разветвленная система органов опеки и попечительства, входящих в систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, создаваемых при необходимости на уровне поселений, муниципальных районов или иных территорий в зависимости от потребностей региона, численности населения, удаленности территорий от центра и т.п. Основным преимуществом подобной системы является единство и управляемость данных органов, четкость и определенность в вопросах финансирования их деятельности, что позволяет более эффективно осуществлять реализацию семейных, гражданских, жилищных и других прав несовершеннолетних, нуждающихся в особой правовой и социальной защите.

Следует отметить, что законодатель, внеся в ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» изменения, предполагающие передачу полномочий по опеке и попечительству субъектам Российской Федерации, одновременно допускает возможность передачи этих полномочий органам местного самоуправления с передачей последним необходимых материальных и финансовых ресурсов[14]. Указанные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления всех видов муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом полномочия по опеке и попечительству передаются в полном объеме, закрепленном в ст. 8 Закона об опеке, возможность разделения указанных полномочий между исполнительными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления не предусмотрена.

Многие субъекты Российской Федерации, в числе которых и Ростовская область, приняли законы, передавшие полномочия органов опеки и попечительства органам местного самоуправления. В большинстве случаев последние в дальнейшем самостоятельно распределили компетенцию входящих в их систему органов по осуществлению переданных им государственных полномочий.

В частности, в г. Ростове-на-Дону полномочия по опеке и попечительству над несовершеннолетними распределены между администрациями районов города (установление опеки и попечительства; назначение и выплата ежемесячного денежного содержания детям, находящимся под опекой или попечительством, прекращение такой выплаты; устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; отобрание ребенка при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью у родителей (одного из них) или других лиц, на попечении которых он находится; выдача разрешений на отчуждение имущества несовершеннолетнего; заключение договора о приемной семье и др.) и муниципальным учреждением «Управление образования города Ростова-на-Дону» (координация, организация, контроль и методическое руководство деятельности районных отделов образования по вопросам опеки и попечительства и др.).

Районные отделы образования несут основную нагрузку, они уполномочены участвовать в проведении работы по профилактике социального сиротства, безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних; занимаются выявлением детей, оставшихся без попечения родителей, ведением их учета, обеспечением устройства детей, оставшихся без попечения родителей, подбором, учетом и подготовкой граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями детей; подготовкой материалов, необходимых для установления опеки или попечительства над детьми, в том числе по договору о приемной семье, для назначения выплаты ежемесячного денежного содержания детям, находящимся под опекой или попечительством, а также для ее прекращения; осуществляют надзор за деятельностью опекунов и попечителей по месту жительства подопечных, также многое другое[15].

Сложившаяся ситуация, по мнению некоторых авторитетных исследователей, обозначила противоречие между вышеназванными положениями и ст. 34 ГК РФ, ст. 121 СК РФ.

Так, П.В. Крашенинников отмечает в этой связи, что нормы ГК РФ и СК РФ императивно устанавливают статус ООиП в качестве органов исполнительной власти субъекта РФ и не содержат оговорки «если иное не установлено федеральным законом». Статья 3 Закона об опеке[16], определяя уровень нормативно-правового регулирования вопросов создания органов опеки и попечительства, прямо упоминает о «структуре исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству», не подразумевая какой бы то ни было передачи таких полномочий органам местного самоуправления[17]. По указанным причинам осуществление органами местного самоуправления полномочий органов опеки и попечительства входит в противоречие с федеральным законодательством, что требует скорейшего приведения законов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством[18].

А.Е. Тарасовой справедливо отмечено, что вопросы контроля за деятельностью ООиП внутри этой системы, сформированной уже на региональном уровне остаются не достаточно урегулированными: согласно ст. 27 Закона об опеке контроль за деятельностью органов опеки и попечительства осуществляют уполномоченные законодательством РФ и законами субъектов РФ органы и должностные лица. Таким образом, установлена система двойного контроля: федерального и регионального уровней. В то время как эффективнее было бы создание универсальной системы ООиП и единого контроля за их деятельностью - федерального[19].

Действительно, впервые в законодательстве прямо предусмотрено, что деятельность органов опеки и попечительства будет вестись под контролем и с методическим сопровождением со стороны федеральной исполнительной власти в лице уполномоченного Правительством РФ органа - Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор)[20], в полномочия которого входят в числе прочего:

- контроль за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан;

- контроль за расходованием субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью в части, касающейся назначения и выплаты единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью.

В то же время органы государственной власти субъекта Российской Федерации в силу закона осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Таким образом, несмотря на полномочия по контролю, возложенные на федеральный орган, в случае передачи полномочий по опеке и попечительству органам местного самоуправления, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации дублируют контрольные функции федерального органа.

В связи с тем, что деятельность органов опеки и попечительства носит не столько юридический, сколько фактический характер, с целью привлечения необходимого числа квалифицированных специалистов, Законом об опеке органам опеки и попечительства на местах предоставлено право передавать полномочия по выявлению несовершеннолетних, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных формах «посторонним» юридическим лицам: образовательным, медицинским организациям, организациям, оказывающим социальные услуги, или иным организациям, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Непосредственное осуществление государственных полномочий организациями, не входящими ни в систему органов государственной власти, ни в систему органов местного самоуправления, представляет собой юридическую новеллу. Эти полномочия могут осуществляться организациями на возмездной или безвозмездной основе на основании договора с органом опеки и попечительства. В первом случае при заключении договора необходимо соблюдение законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, т.е. при обязательном проведении торгов в форме конкурса или аукциона.

Законодатель рассчитывает на то, что реализация данной нормы на практике позволит постепенно реорганизовать учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, любой ведомственной принадлежности и организационно-правовой формы в учреждения по профилактике социального сиротства и семейному устройству детей, однако в соответствии с ч. 2 ст. 121 СК РФ по-прежнему прямо запрещена «деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей».

Обозначенные противоречия в законодательстве необходимо устранить.

Полномочия органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан зафиксированы в ч. 2 ст. 121 СК РФ и ст. 8 Закона об опеке. Согласно указанным нормам часть функциональных обязанностей указанных органов непосредственно связана с установлением, осуществлением и прекращением опеки (попечительства). К таковым относятся: выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей; устройство таких детей в семью; установление над ними опеки или попечительства; осуществление надзора за деятельностью замещающих родителей, опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены утратившие родительское попечение дети; освобождение и отстранение в соответствии с настоящим Федеральным законом опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей; выдача в соответствии с настоящим Федеральным законом разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных и др.

В судебном процессе органы опеки и попечительства выступают в роли представителя интересов ребенка, управомоченного на то государством, при этом они:

- могут участвовать в процессе для дачи заключения по делу в порядке ст. 47 ГПК РФ, когда речь идет об определении судом места жительства ребенка при раздельном проживании родителей (п. 3 ст. 65 СК РФ), разрешении споров, возникающих по поводу общения одного из родителей с несовершеннолетним (ч. 2 п. 2 ст. 66 СК РФ), защите судом родительских прав (ст. 68 СК РФ), по делам об усыновлении (п. п. 1, 2 ст. 125 СК РФ);

- одновременно выступать в двух ролях - истца по делу и государственного органа, с целью дачи заключения по делу, когда рассматривается вопрос об ограничении судом родительских прав (ст. 73 СК РФ), об отмене усыновления (п. 2 ст. 140 СК РФ), лишении родительских прав (ч. 2 п. 1 ст. 70 СК РФ), восстановлении в родительских правах (ст. 72 СК РФ);

- совмещать функции ответчика и представителя государственного органа, с целью дачи заключения по делу, при рассмотрении споров об отмене ограничения родительских прав (ст. 76 СК РФ), восстановлении в родительских правах (ст. 72 СК РФ).

Приведенный перечень далеко не полон, однако позволяет проиллюстрировать тот факт, что органы опеки и попечительства, реализуя свое назначение, играют роль представителя интересов, с одной стороны, государства, с другой - ребенка. Причем представителя особого рода, действующего в определенной СК РФ семейно-правовой сфере в отличие от представительства, предусмотренного ст. 182 ГК, имеющего прямое отношение к гражданско-правовым сделкам.

А.М. Нечаева рассматривает деятельность органов опеки и попечительства в двух ситуациях: когда ребенок имеет родителей и когда он утратил родительское попечение[21]. Автор отмечает, что в первом случае родители (единственный родитель) не перестают быть законными представителями своих несовершеннолетних детей, деятельность органов опеки и попечительства в таких случаях ограничена участием в качестве государственного органа в рассмотрении определенной категории гражданских дел, а также выдачей разрешений на совершение некоторых сделок и юридически значимых действий. Более активно действуют органы опеки и попечительства в качестве представителя интересов ребенка в более многочисленных случаях, когда родители отсутствуют или номинально существуют, но своей роли законных представителей ребенка не выполняют либо выполняют ее крайне плохо, превращаясь в источник опасности для жизни, здоровья, воспитания ребенка. Тогда-то органы опеки и попечительства в полной мере восполняют возникший пробел в жизни несовершеннолетнего, становясь его законным представителем, в частности до и после лишения судом родительских прав, судебного ограничения родительских прав. Становясь единственным законным представителем ребенка, они решают его судьбу благодаря устройству несовершеннолетнего в семью, заменяющую родительскую, либо в организацию, предназначенную для детей, лишившихся родительского попечения. До устройства ребенка в семью или организацию для детей, лишившихся родительского попечения, представительство его интересов возлагается целиком и полностью на органы опеки и попечительства. Именно они, а не суд решают вопрос, какое устройство ребенку подходит или возможно. Когда несовершеннолетний, лишившийся родительского попечения, уже устроен, функции представителя его интересов переходят к лицу, заменившему родителей либо организации, принявшей несовершеннолетнего на полное государственное попечение. Со времени, когда несовершеннолетний, лишившийся родительского попечения, устроен, функции органов опеки и попечительства переходят в другую плоскость - надзора за тем, как осуществляются лицом (физическим, юридическим) права и обязанности представителя интересов ребенка. Имеется в виду надзор за качеством его деятельности. Такой надзор является неотъемлемой частью всей работы органов опеки и попечительства в части, касающейся ситуации утраты ребенком своей семьи, родителей. Автор делает вывод, что органы опеки и попечительства фигурируют в качестве представителя интересов государства, ребенка, во-первых, по поручению суда (споры о месте жительства ребенка с одним из родителей; устранение препятствий к общению с одним из родителей; лишение, ограничение родительских прав и проч.), во-вторых, на основании поступивших из прокуратуры, органов полиции, различного рода общественных, благотворительных организаций писем, заявлений информационного характера, свидетельствующих о необходимости участия органов опеки и попечительства в защите нарушенного права ребенка на жизнь и воспитание в семье[22].

Л.М. Пчелинцева выделяет три основные формы защиты семейных прав органами опеки и попечительства:

- самостоятельное принятие решений в пределах своей компетенции (включая дачу согласия либо разрешения на какие-либо действия);

- направление соответствующих требований в суд в порядке искового производства;

- участие в судебном разбирательстве[23].

В качестве совершенствования системы и повышения качества и эффективности работы органов опеки и попечительства Л.М. Пчелинцевой предложены следующие меры:

- создание единой федеральной (а не региональной) системы указанных органов, обеспеченной единообразным финансированием, управляемой и подконтрольной одному федеральному органу исполнительной власти;

- установление в актах гражданского, семейного и жилищного законодательства согласованного механизма реализации прав несовершеннолетних, недееспособных, ограниченно дееспособных лиц с участием органов опеки и попечительства. Определение одинаковых правовых последствий несоблюдения норм, специально направленных на обеспечение прав указанных лиц, и, прежде всего, стабилизация положений ст. 37 ГК РФ, закрепление универсального подхода к реализации и защите прав особых категорий граждан;

- исключение противоречий между ГК РФ, ЖК РФ, СК РФ и Законом об опеке, Федеральным законом № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»;

- правовое закрепление единого порядка осуществления функций ООиП в отношении всех несовершеннолетних (имеющих и не имеющих попечение родителей), тем самым обеспечение единообразия процедуры защиты прав личности на всей территории РФ;

- закрепление ответственности органов опеки и попечительства за осуществление своей деятельности независимо от вины;

- обязательное введение в систему органов опеки и попечительства квалифицированной юридической службы[24].

[2] Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.

[3] Постановление Совмина РСФСР от 30 апреля 1986 г. N 175 "Об утверждении Положения об органах опеки и попечительства РСФСР" // СП РСФСР. 1986. N 15. Ст. 109.

[4] «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 23.07.2013, (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.09.2013). «Собрание законодательства РФ», 05.12.1994, № 32, ст. 3301.

[5] «Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 02.07.2013, с изм. и доп., вступающими в силу с 01.09.2013). «Собрание законодательства РФ», 01.01.1996, № 1. ст. 16

[6] Урумова Т.О. Статья: Эволюция правового статуса органов опеки и попечительства «Семейное и жилищное право», 2007, № 4. С. 3.

[7] Доклад Всемирного банка, отдел социальных программ. Регион Европы и Центральной Азии: Положение детей в Российской Федерации. Итоги социальной политики 1990-х годов и перспективы / Пер. с англ. М., 2003.

[8] Тарасова А.Е. «Правосубъектность граждан. Особенности правосубъектности несовершеннолетних, их проявления в гражданских правоотношениях». «Волтерс Клувер», 2008. С. 66

[9] Доклад Всемирного банка. Указ. соч. С. 86 - 87.

[10] Ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 38 Конституции РФ, принята всенародным голосованием 12.12.1993г., (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ). «Российская газета», № 7, 21.01.2009г.

[12] Определение Конституционного Суда РФ от 06.02.2004 № 52-О
«Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Республики Карелия о проверке конституционности пункта 1 статьи 34 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункта 2 статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации»//СПС КонсультантПлюс: Версия Проф.

[13] Федеральный закон от 29 декабря 2006г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». «Собрание законодательства РФ», 22.10.2007, № 43, ст. 5084.

[14] Ч. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, N 42, ст. 5005

[15] Постановление Администрации г. Ростова-на-Дону от 23.04.2010г. № 300 «О разграничении полномочий по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан в городе Ростове-на-Дону» (в редакции от 06.09.2010г. № 657)//СПС КонсультантПлюс: Версия Проф.

[16] Автор имеет в виду федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ (ред. от 02.07.2013, с изм. и доп., вступающими в силу с 01.09.2013) «Об опеке и попечительстве». «Собрание законодательства РФ», 28.04.2008, № 17, ст. 1755.

[17] Вместе с тем, как отмечено выше, ст. 6 Закона об опеке допускает такую передачу.

[18] См. например: «Правовой статус гражданина в частном праве: Постатейный комментарий главы 3 Гражданского кодекса Российской Федерации» под ред. П.В. Крашенинникова. «Статут», 2009. СПС КонсультантПлюс: Версия Проф.

[19] Тарасова А.Е. «Правосубъектность граждан. Особенности правосубъектности несовершеннолетних, их проявления в гражданских правоотношениях». «Волтерс Клувер», 2008. С. 66

[20] Постановление Правительства РФ от 29.06.2009г. № 535 «О внесении изменений в Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки»//СПС КонсультантПлюс: Версия Проф.

[21] Нечаева А.М. Статья: Деятельность органов опеки и попечительства по защите прав ребенка в семейно-правовой сфере. «Российская юстиция», 2011, №№ 11, 12. С. 1-7

[23] Пчелинцева Л.М. Статья: Обеспечение безопасности несовершеннолетних граждан семейно - правовыми средствами. «Журнал российского права», 2001, № 6.