Кальчук Т.С.

ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

В настоящее время стратегическое планирование широко используется на уровне регионов Украины и муниципальных образований в качестве эффективного инструмента управления развитием территории. В активизации процесса распространения практики стратегического планирования и связанных с ним инструментов повышения эффективности государственного и муниципального управления большую роль сыграла целенаправленная региональная политика, в результате которой сформированы Концепция-2020 и Концепция региональной политики; осуществлен анализ региональных и отраслевых приоритетов; разработаны материалы, направленные на методическое и законодательное обеспечение территориального стратегического планирования, на создание единых рамочных требований к стратегиям и планам развития как на региональном, так и на муниципальном уровнях; определены роль и базовые требования к структуре и содержанию отраслевых стратегий и программ. Ближайшие задачи по дальнейшему формированию системы стратегического планирования в нашей стране включают: принятие государственного закона о стратегическом планировании; разработку регионов; согласование региональных и отраслевых стратегий с национальными приоритетами; переход к формированию инвестиционных программ с учетом новой системы национальных приоритетов; массовую разработку и утверждение схем территориального планирования и генеральных планов на основе новых норм Градостроительного кодекса; формирование механизмов их реализации; поступательное развитие системы диалога и координации государственных, региональных, муниципальных, частных стратегий, планов, программ и проектов.

Решение поставленных задач безусловно затрагивает и вопросы стратегического планирования развития туризма на региональном уровне. И здесь возникает ряд проблем методологического и прикладного характера, требующих осмысления и последовательного решения.

Первая проблема обусловлена несоответствием региональной системы стратегического планирования современному пониманию региона как субъекта региональной политики как на уровне регионов Украины, так и на уровне страны. Если в советский период региональная политика была продолжением пространственной проекции политики экстенсивной индустриализации и насильственной урбанизации и в такой системе планирования не требовалось обосновывать цели и приоритеты, то в настоящее время при осознании субъектности регионов цель региональной политики в долгосрочной и среднесрочной перспективе становится иной. Она заключается в обеспечении стимулирования и развития местного предпринимательства и соответствующей модели потребления как основы внутренней региональной экономики. Усилия направляются на содействие обновлению капитала, повышению капитализации территории, эффективному использованию приграничного сотрудничества и интенсивному вовлечению активов в глобальный обмен.

Целеполагание в регионе осуществляется заинтересованными сторонами, включая три основные группы, которые образуют триаду целей: цели населения - цели делового сообщества - цели органов управления. Эта триада слабо структурирована и противоречива. Противоречие целей наблюдаются внутри отдельных групп, между региональными группами, а также между ними и внешними заинтересованными сторонами. Они преодолеваются в процессе согласования, интеграции и перевода целей заинтересованных лиц в управленческие цели, осуществляемого органами регионального управления.

Вторая проблема вытекает из первой и заключается в отсутствии достаточного опыта и наработанного механизма реализации индикативных планов и стратегии в целом. Процесс планирования, как и его отдельные элементы, требует формирования определенной институциональной среды (т.е. определенных правил игры), предусматривающей договорные отношения между субъектами с целью установления определенного порядка. Известно, что действующее законодательство, регулирующее деятельность экономических субъектов, содержит значительное число определенных норм, позволяющих создавать и использовать подобные институциональные соглашения, направленные на обеспечение благоприятного бизнес-климата и согласование экономических интересов. Новое общественное управление, получившее название менеджмента социального партнерства, позволяет формировать новую матрицу индикаторов выполнения территориальных планов для определения экономических интересов, затрат и выгод.

Также здесь нужно отметить, что временной горизонт целей планирования пока слабо соответствует временным масштабам экономических процессов и происходящих макроизменений в экономическом пространстве региона. В большинстве регионов Украины реализуются в основном среднесрочные программы, а также адресные инвестиционные программы. Имеется разногласие в планировании и определении сроков, регламентирующих территориальное планирование на региональном уровне, следствием чего является отсутствие системной увязки плановых документов Украины и ее субъектов.

Такая методологическая несогласованность в подходах к системе планирования, как правило, мечет несогласованность и в региональном управлении, вызывает межтерриториальный дисбаланс и разногласия в определении региональных стратегических приоритетов.

Отмеченные проблемы территориального стратегического планирования дополняются собственно отраслевыми. Так, существенной проблемой стратегического планирования туризма в регионе является неопределенность и неоднозначность объекта. В теории и практике регионального управления туризмом отсутствует обоснование структуры, форм функционирования и основных принципов организации регионального туристского производства; не изучены особенности туризма и рекреации как системы, не определена степень его детерминированности с экономическим потенциалом региона.

Туристский комплекс региона представляет собой набор предприятий, слабо взаимосвязанных между собой как технологически, так и экономически, имеющих различную ведомственную подчиненность, сосредоточенных на определений территории, не всегда относящейся к одной административно-территориальной единице, и хаотично использующих территориальные ресурсы и единую инфраструктуру. В недостаточном объеме производится оценка влияния состояния развития туризма на эффективность функционирования региональной экономики и ее социальной сферы. Все это приводит к поверхностному подходу в разработке стратегических плановых документов и либо переоценке, либо недооценке перспектив туризма как высокорентабельного и инвестиционно-привлекательного сектора региональной экономики.

Усложняет процессы стратегического планирования в туризме отсутствие региональной туристской статистики, а также адекватной системы учета и системы показателей планирования соответствующего мониторинга экономических субъектов и территории в целом. Известно, что источником официальных данных по статистике туризма является Госкомстат Украины. Наиболее полная информация от Госкомстата поступает только по показателям въездного и выездного туристских потоков, а также данным об объеме платных услуг, оказываемых турфирмами и гостиницами.

Внутренний туристский поток не является предметом статистической отчетности Госкомстата так же как и данные по туристским расходам и показателям оценки роли туризма в экономике страны и ее регионов. Международный опыт оценки экономической роли туризма закреплён в рекомендациях Статистической комиссии ООН и связан с внедрением в национальные системы статистического учёта специального инструмента - сателлитных (вспомогательных) счетов. Всего они используются более чем в шестидесяти странах мира. В настоящее время способы включения сателлитных счетов туризма в систему отечественного статистического учёта определены лишь теоретически. Практическая реализация этой задачи наталкивается на отсутствие в Общеукраинском классификаторе видов экономической деятельности (ОКВЭД) группировок видов деятельности собирательной отрасли «туризм», а также на отсутствие расчётов таблиц «затраты - выпуск» по полному кругу отраслей, что не может служить основой построения сателлитных счётов.

Отдельные регионы начинают самостоятельно оценивать роль туризма с учетом сопутствующих отраслей в макроэкономических показателях социально-экономического развития регионов Украины. В основе процесса - проведение специальных обследований домашних хозяйств, туристских расходов, въезжающих и выезжающих туристов в момент пересечения границы, постояльцев средств размещения, на туристских объектах, в местах проведения зрелищных мероприятий и т.д. Однако эти исследования являются единичными и не обеспечивают сопоставимости с данными других стран.

Еще одна проблема заключается в слабом позиционировании туристско-рекреационного потенциала региона на внешнем и внутреннем туристском рынке. Так, целью любой стратегии развития туризма в регионе является привлечение туристов за счет развития туристского потенциала территории, а также, что не менее важно, резидентов, способных развивать туристскую инфраструктуру.

В плане регионального туристского маркетинга целевая ориентация все больше смещается на конкретного потребителя, для которого территория будет интересна. На первый план выходит использование внутреннего потенциала территории с точки зрения совместного создания новых ценностей Украины. Результат такого подхода в управлении и маркетинге территории - появление прочной взаимосвязи между территорией и клиентом, в рамках которой последний отождествляет себя с территорией и заинтересован в достижении общей цели, то есть осуществляется согласование интересов в долгосрочном аспекте. Происходит преобразование мотивов конкуренции - от победы над конкурентом к «ухаживанию» за потребителем. При использовании в качестве мотива «победы над конкурентом» не в полной мере учитываются мнения клиента, происходит «отрыв» интересов территории от его интересов. При использовании в качестве мотива «ухаживание за клиентом» результатом конкурентной борьбы будет являться слияние интересов клиента и территории. Это позволяет создать систему, максимально полно удовлетворяющую интересам и потребностям клиентов, которая может выступать в качестве главного конкурентного преимущества. Резюмируя вышесказанное, можно отразить изменение вектора маркетинга территории от завоевания относительной доли рынка - к созданию системы повышения уровня абсолютного удовлетворения клиента.

Кроме того, поскольку туристский потенциал зачастую шире конкретной территории, то именно он, а не «исторически сложившиеся» административные границы определяют внешний масштаб управления туризмом. И без такого расширения объекта управления до «границ туристского потенциала» региональные власти, бизнес-сообщества и иные группы не могут быть субъектом эффективного стратегического планирования прежде всего в формировании конкурентной стратегии.

Для сглаживания рассмотренных методологических проблем и несогласованности в системе регионального туристского планирования необходимо:

а) сформировать общий методологический подход, принципы и единый понятийный аппарат для планирования развития туризма на территории Украины и ее субъектов;

б) определить перечень, содержание и взаимосвязь основных документов планирования развития туризма на государственном, региональном и местном уровнях;

в) разработать систему индикаторов и показателей эффективности реализации задач стратегического развития туризма в регионе;

г) осуществить процедуру мониторинга и актуализации плановых и прогнозных документов.