Рустамова С.М.

К.ю.н.доц.

каф гражданского права

ДГУ

 

 

Институт административной юстиции в планах административной реформы П.А. Столыпина

 

Проект административной реформы П.А. Столыпина. Среди русских государственный деятелей П.А. Столыпин бесспорно выделяется как наиболее энергичный, дальновидный, одаренный и просвещенный государственный деятель и реформатор.

Выходец из старинного дворянского рода, П.А.Столыпин благодаря выдающимся организаторским способностям и родственным связям в сравнительно молодые годы (44 года) занял в апреле 1906 года должность министра внутренних дел, а 8 июля этого года был одновременно назначен на должность председателя Совета министров. Осуществляя обязанности премьер-министра, П.А. Столыпин оказался в чрезвычайно сложных условиях. Во-первых, необходимо было провести помимо экономических преобразований преобразований в административном строе Империи: консолидировать Совет Министров путем укрепления единства в деятельности министерств, укрепить власть губернаторов и реорганизовать губернское, уездное и волостное управление. По воспоминаниям ближайшего сотрудника П.А. Столыпина С.Е.Крыжановского, премьер-министра постоянно "беспокоила проблема укрепления административного строя империи"[1].

Во-вторых, административную реформу необходимо было проводить учитывая изменения в государственном строе, которые произошли в стране с октября 1905 года. 17 октября 1905 года был принят и подписан Николаем II Манифест "Об усовершенствовании государственного порядка", по которому народу были "дарованы" незыблемые "основы гражданской свободы": неприкосновенность личности, свобода совести, слова, собраний и союзов. Таким образом, П.А. Столыпин должен был проводить административную реформу, заботясь о том, чтобы в ней нашел место механизм защиты прав и свобод граждан. Не лишним будет заметить, что от своего предшественника по посту министра внутренних дел В.К. Плеве, П.А. Столыпина особенно отличала одна черта: он не только думал об усилении государственной власти, но и о правах отдельных граждан, их гарантиях.

И действительно, все документы, речи П.А. Столыпина в Государственной Думе, воспоминания людей, работавших вместе с великим ре форматором, говорят о том, что центральное место в планах П.А. Столыпина в 1906-1910 годах занимала всеобъемлющая административная реформа, которая предполагала создание целостной системы гражданской администрации и органов административной юстиции.

Административная реформа должна была охватить как центральные органы управления, так и органы управления на местах: в губерниях и уездах. В области центрального управления П.А. Столыпин планировал образование целого ряда новых министерств в 1912 году: министерства труда, местного самоуправления, здравоохранения, исповеданий, использования и эксплуатации богатств недр России. При этом в области центрального управления П.А. Столыпин придавал огромное значение координирующему органу - Совету Министров и, в первую очередь, его личному составу. "Каждый Министр, намеченный Председателем для утверждения его Государем в должности, - говорил П.А. Столыпин - обязан быть прежде всего выдающимся знатоком той отрасли государственного управления, которой он должен руководить"[2].

Возглавляя в I906-I9II году Правительство, П.А. Столыпин в своей деятельности обращал большое внимание на вопросы организации и координации министерств, а, как известно, эту работу выполнял Совет Министров. Поэтому реорганизация деятельности этого органа в сторону его сплочения вокруг политической линии премьера и сглаживания "несогласий между ведомствами"[3] также входила составной частью в планы административной реформы.

В основе преобразований в области губернского управления лежала идея объединения всего управления в губерниях под руководством губернатора, который в планах П.А. Столыпина получал правовой статус не представителя Верховной власти на местах, т.е. императора, но представителя Правительства. Раздробление властей в губерниях и слабость губернаторской власти способствовали в 1905 году распространению революционных выступлений. Усиление власти губернатора должно было предотвратить повторение таких событий. Ступенью ниже проект административной юстиции предполагал реорганизацию уездного управления. Во главе уездов стояли уездные предводители дворянства. Однако связь между уездом и дворянством была подорвана. Вследствие обеднения дворянства многие предводители служили в городах и появлялись в уездах изредка. Учитывая это, в проекте предполагалось вместо предводителей дворянства поставить во главе уездов уездных начальников из местного населения, назначенных министром внутренних дел. Начальник уезда должен был объединить в своем лице руководство, как уездными присутствиями, так и уездными властями, и быть чем-то вроде супрефекта во Франции или ландрата в Германии.

Самой нижней управленческой ступенью по проекту административной реформы П.А. Столыпина являлась "самоуправляющаяся волость", которая должна была стоять ближе всего к населению и в которой население могло бы найти удовлетворение своих простейших потребностей. Волость должна была быть самой нижней иерархически административно-общественной единицей, в ведение которой должны были входить все земли, имущества и лица, находящиеся в ее пределах. В крупных селах для удовлетворения простейших потребностей их жителей предполагалось ввести особые поселковые управления. Должность земского начальника упразднялась, но учреждались должности участковых комиссаров, которые должны были осуществлять надзор за законностью в деятельности органов управления на своем участке в уезде.

Параллельно с преобразованиями гражданской администрации П.А. Столыпин планировал реорганизацию полиции. Полицейский фундамент Империи находился в архаическом состоянии и уже события 1905 года показали, что он плохо приспособлен к новым требованиям. Численность полиции была далеко недостаточной.

Сообразуясь с размерами страны, она была в пять раз малочисленнее, чем во Франции, и в семь раз малочисленнее, чем в Англии. В отсталом состоянии полиция находилась в области технических средств и здесь планировались определенные меры. Намечалось создание военно-полицейских подразделений (по современной терминологии - "внутренние войска"), которые могли бы более профессионально и решительно бороться с массовыми беспорядками[4].

Административная юстиция в проекте административных преобразований П.А.Столыпина. Составной частью "административного строя" Российской империи в планах П.А. Столыпина являлся институт административной юстиции. По словам С.Е. Крыжановского, П.А. Столыпин постоянно думал об установлении в государстве "правильной системы административной юстиции"[5]. Выступая во второй Государственной думе 6 марта 1907 года и указывая на значение административной юстиции, П.А. Столыпин говорил: "В губернском и уездном управлении получает осуществление принцип возможного объединения всех гражданских властей, всех отдельных многочисленных ныне присутствий и главным образом осуществление начала административного суда. Таким путем все жалобы на постановления административных и выборных должностных лиц и учреждений будут, согласно проекту, рассматриваться смешанной административно-судебной коллегией с соблюдением форм состязательного процесса"[6].

Какой же орган в губернии должен был выполнять функции административного суда? По этому вопросу по поручению П.А. Столыпина известным ученым-правоведом И.Я. Гурландом в 1908 году была составлена записка. В записке указывалось, что подобные функции на губернском уровне должно было выполнять специальное административно-судебное присутствие губернского совета. Автор записки полагал, что такое присутствие должно было включать в свой состав: 1) представителей администрации во главе с губернатором; 2) представителей "общественного элемента", в частности земских деятелей, представителей от дворянства, городов; 3) представителей специальных знаний, т.е. специалистов по различным отраслям управления. В записке подчеркивалась роль специалистов в различных отраслях управления, т. к, их показания при рассмотрении жалоб на административные распоряжения являются крайне ценными для административно-судебного органа.

В записке достаточно обстоятельно говорилось о правовом обеспечении прав и интересов частного лица - жалобщика или истца. Эти права и интересы обеспечиваются тем, что гражданин: имеет право лично или через своего представителя давать объяснения на заседаниях административно-судебного присутствия; имеет право требовать от административно-судебного присутствия копию его постановления, если данным постановлением жалоба отклонена в целом или в определенной части[7].

В записке немало внимания уделялось "процессуальным формам" рассмотрения дела по жалобе в административно-судебном присутствии. В частности, устанавливались определенные сроки обжалования административных актов. Если действующее законодательство устанавливало для этого сроки в 7 дней, 2 недели, один и два месяца, то в записке предлагалось для некоторых исключительных случаев сохранить существующие краткие сроки, для всех же прочих дел установить общий месячный срок. Началом течения срока записка предлагала считать "момент объявления распоряжения, а в случаях, когда распоряжение не объявляется - момент приведения его в исполнение". Во всех других случаях относительно "процессуальных форм" записка предлагала согласовывать их с гражданско-процессуальными формами[8].

В записке особое внимание уделялось распоряжениям губернатора, нарушающим права и интересы частных лиц. Так как губернатор является "главным представителем высшего правительства в губернии", записка предлагала установить для обжалования его распоряжений одну административно-судебную инстанцию – Сенат.

Планировавшаяся одновременно с губернской реформой реформа уездного управления предусматривала также устройство органов административной юстиции в уездах. Уездные органы административной юстиции строились по образу губернских: в состав уездного совета в качестве структурного подразделения входило административно-судебное присутствие. Данное присутствие рассматривало дела по жалобам на постановления и действия должностных лиц уезда.

В записке можно встретить рассуждения теоретического характера, имеющие прямое отношение к административной юстиции и касающиеся таких понятий, как "административная неправда", "административный иск" и др. Интересной являлась трактовка автором записки административного иска. Административный иск определялся как жалоба частного лица или коллективного органа на распоряжения должностных лиц и мест (органов), признаваемые властями правомерными, но со стороны жалобщика - как акты, нарушающие его права и интересы.

Автор записки, давая обзор административной юстиции в западноевропейских странах и отмечая особенности этого института в каждой из европейских стран, справедливо указывал на то, что Россия, как и любая другая страна, должна исторически выработать свою систему этого института. "Как вывод из общего строя администрации, организация административной юстиции должна быть столь же национальной, как национальна и организация этого общего строя"[9], - говорилось в записке, подготовленной И.Я. Гурландом по указанию П.А. Столыпина.

Выступая на заседании Совета Министров 20 ноября 1908 года, П.А.Столыпин подчеркнул необходимость реформы губернского и уездного управлений. Изложенная им программа предусматривала: 1) объединение всех губернских органов в единый орган и усиление власти самого губернатора; 2)устранение розни между государственными органами и органами местного самоуправления; 3) создание органов административной юстиции. Третью задачу премьер-министр считал наиболее важной. Однако как П.А. Столыпин, так и другие государственные деятели понимали, что преобразование органов административной юстиции на местах может быть продуктивным при условии, если будут проведены соответствующие преобразования в деятельности 1-го департамента Правительствующего Сената[10].

 


[1] Крыжановский С.Е. Воспоминания. Берлин, 1928. С. I37-I38.

[2] Цит. по: Зеньковскому А.В. Правда о Столыпине. Нью-йорк, 1956. С.112.

[3] Коковцев В.Н. Из моего прошлого: Воспоминания. 1903-1919 гг. T.I. Париж, 1933. С.360; См. также: Флоринский М.Ф. П.А. Столыпин и проблема единства государственного управления в 1906-1911 гг// Государственная деятельность П.А.Столыпина: Сб.  М., 1994. С. 119-122.

[4] Столыпин А.П. Слово об отце// В кн.: П.А. Столыпин. Нам нужна великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. М., 1991. С. 21-23.

[5] Крыжановский С.E. Воспоминания. Берлин, 1928. С.137.

[6] Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия// Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном Совете. 1906-1911. М., 1911. С.56.

[7] См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. T.1. СПб, 1910. С.473.

[8] Корф С.А. Указ. соч. С. 473-474.

[9] Цит. по: Корфу С.А. Административная юстиция в России. T.1. СПб, 1910. С.468.

[10] См.: Красильников Н.Д, Петр Аркадьевич Столыпин и его деятельность. СПб, 19I1.