Ворошилов Н.В.

Институт социально-экономического развития территорий РАН, Россия

Самая близкая к народу власть (к 10-летию принятия в России федерального закона № 131-ФЗ от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)

Система власти и управления в большинстве стран мира имеет несколько уровней: центральный, региональный (как правило, крупные территориальные части страны) и местный (на уровне городов, сел, посёлков, деревень и т.д.).

Решение многих вопросов и осуществление функций наиболее эффективно возможно именно на самом нижнем уровне публичной власти и управления (на уровне муниципальных образований, которые рассматриваются главной составляющей социально-экономического развития территориальных образований более высокого уровня (субъекта РФ и страны в целом), так как позволяет наиболее полно учитывать специфику развития территорий, местные ресурсы и условия и быть максимально приближенным к конкретным потребностям и интересам населения. Данный уровень власти принято называть местным самоуправлением (далее – МСУ) в связи основополагающей и главной ролью и ответственностью непосредственно населения за управление местным развитием и решение вопросов местного значения. Таким образом, местное самоуправление – это самостоятельное и под свою ответственность решение населением или посредством избираемых ими органов МСУ (глава муниципального образования, представительный орган, а также формируемые ими местная администрация, контрольный орган) вопросов местного значения.

С распадом СССР возникла необходимость формирования новой территориальной организации власти в России, разграничения полномочий и ответственности по управлению территориальным развитием, разграничения собственности и финансовых средств между уровнями управления. Конституция РФ 1993 года закрепила самостоятельность и независимость местного самоуправления от государственной власти. С 1996 года в полной мере начал действовать закон о местном самоуправлении 1995 года, который определил правовые, организационные, финансовые и экономические основы функционирования системы местного самоуправления. С 1 января 2009 года в России (в ряде регионов с 1 января 2006 г.) начал действовать новый федеральный закон № 131-ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., который сформировал двухуровневую систему муниципального управления с разграничением полномочий, финансовых и экономических основ между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями.

Таким образом, в октябре 2013 г. отмечается 10 лет с принятия в России нового закона о местном самоуправлении, 10 лет с начала реформы местного самоуправления, поэтому целесообразным представляется подвести её некоторые итоги.

Формами непосредственного участия населения в местном самоуправлении являются местный референдум, выборы, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; голосование по отзыву депутатов и должностного лица органов МСУ; сходы, собрания, конференции, опросы граждан; территориальное общественное самоуправление; правотворческая инициатива и обращение граждан в органы МСУ.

Целью реформы местного самоуправления 2000 годов было с одной стороны, приблизить этот уровень власти к населению, к его интересам и потребностям, а с другой стороны, сделать этот институт полноправным уровнем власти (не являющимся государственным и формально от него не зависящим), ответственным за определенный круг вопросов и полномочий в рамках проведения единой политики и направленной на решение комплексных задач развития страны [1].

Местное самоуправление осуществляется в 5 типах муниципальных образований: городской округ, муниципальный район, сельское и городское поселение и внутригородское муниципальное образование городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). Всего на 1 января 2013 г. в России функционируют 23001 муниципальное образование.

Вместе с тем достичь главных целей муниципальной реформы так и не удалось. Основными проблемами всё ещё остаются следующие.

1. Законодательные и правовое сложности, препятствия и ограничения (увеличение в полтора раза по сравнению с первоначальным вопросов местного значения без значительного перераспределения между уровнями власти соответствующих доходных источников бюджетов; рост числа государственных полномочий органов, передаваемых на муниципальный уровень; недостаточно четкое описание в отраслевом законодательстве конкретных полномочий органов МСУ; противоречивость самой системы разграничения полномочий; несоответствие ряда вопросов местного значения природе и содержанию местного самоуправления).

2. Слабая финансово-экономическая база органов МСУ.

Собственные источники формирования местных бюджетов (земельный налог и налог на имущество физических лиц), а также отчисления от НДФЛ и транспортного налога (с 2013-2014 гг. он будет источником муниципальных дорожных фондов) недостаточны для формирования доходной базы бюджета для полного и качественного решения всех вопросов и проблем местного значения. Большую часть (более половины) доходов местных бюджетов в России по-прежнему составляют безвозмездные поступления из вышестоящих бюджетов (дотации, субсидии и субвенции). Таким образом, говорить о какой либо действительной самостоятельности органов местного самоуправления не приходится. Вместе с тем, безусловно, есть самодостаточные муниципальные образования, но их при действующей налогово-бюджетной системе весьма немного.

По данным Всероссийского Совета местного самоуправления [2], доходы местных бюджетов составили в 2011 году 2,9 трлн. рублей (5,1% к ВВП), что, соответственно, на 2,0 трлн. рублей меньше прогнозируемых потребностей муниципалитетов, выполненных исходя из расчётов и обоснований при разработке 131 федерального закона. Таким образом, муниципальные образования не могут исполнять полностью все вопросы местного значения качественно и эффективно и при существующем размере доходов бюджетов.

3. Кадровая проблема органов МСУ. Недостаток квалифицированных и высокопрофессиональных кадров в местных администрациях ведёт к снижению эффективности управления муниципальным развитием. Во многом это связано и с невысоким уровнем оплаты труда в органах МСУ, относительной непривлекательностью данной работы среди наиболее активной молодежи и жизни в сельской местности.

4. Неэффективность территориальной структуры муниципальных образований. Сетка муниципалитетов была сформирована исходя из транспортной и пешей доступности центра муниципального образования (на основе территорий бывших сельсоветов), а не исходя из критериев формирования самодостаточного в экономическом смысле муниципального образования, которое полностью может решать все функции на местах.

5. Низкая роль непосредственно населения в осуществлении местного самоуправления. Такие формы как территориальное общественное самоуправление, правотворческие инициативы, референдумы используются в настоящее время весьма недостаточно.

Для решения имеющиеся проблемы местного самоуправления и в целях активизации развития муниципальных образований, на наш взгляд, необходимо:

1. Совершенствование межбюджетных отношений в направлении повышения финансово-экономической самостоятельности муниципалитетов (закрепление дополнительных нормативов налоговых доходов в местные бюджеты, выведение на бездотационность, корректировка нормативов расходных потребностей, стимулирование повышения эффективности расходов местных бюджетов, переход на программно-целевой подход).

2. Создание институтов развития территорий и привлечения инвестиций, например, корпораций, агентств развития региона, целью деятельности которых является содействие привлечению инвестиций для реализации проектов преимущественно в производственной сфере муниципальных образований региона (поиск и разработка проектов, поиск инвесторов, сопровождение реализации проекта, маркетинг территории).

3. Создание регионального фонда и (или) принятие программы развития (поддержки) муниципальных образований, что позволит аккумулировать бюджетные и частные средства со строго целевым назначением для софинансирования проектов в социальной и экономической сфере муниципалитетов.

4. Повышение эффективности деятельности местных органов власти, расширение их возможностей в сфере управления развитием территорий, повышение эффективности их взаимодействия с органами государственной власти.

5. Развитие межмуниципального сотрудничества, которое представляет собой институциональные, организационные, информационные формы взаимодействия различных муниципальных образований в направлении реализации совместных проектов, совместного выполнения отдельных функций или их взаимной передаче, совместного решения общих проблем в коммунальной сфере, дорожном строительстве, развитии сферы туризма и др., что способствует снижению издержек на решение отдельных проблем местного значения, возникновению кумулятивного эффекта при реализации проектов, а в конечном итоге способствует повышению общего уровня развития территории.

В заключение следует отметить, что реформа местного самоуправления в соответствии со 131 федеральным законом принесла определённые позитивные изменения в муниципальное развитие, но ключевых проблем решить так и не удалось.

Необходимо и на федеральном и региональном уровне чёткое понимание роли и места муниципальных образований в комплексном развитии территорий. Отчасти это может решить принятие Концепции развития муниципальных образований, федеральных и региональных программ поддержки местного самоуправления. И тогда действительно возможно формирование эффективного, самого близкого к народу уровня власти, власти населения на местах – реального местного самоуправления в России.

Литература:

1. Ворошилов, Н.В. Муниципальные образования Вологодской области: 20 лет реформ / Н.В. Ворошилов // Вузовская наука – региону: материалы одиннадцатой всероссийской научно-технической конференции. – Вологда: ВоГТУ, 2013. – С. 38-40.

2. Итоговый документ IV Съезда Всероссийского Совета местного самоуправления [Электронный ресурс] / Официальный сайт Всероссийского Совета местного самоуправления. – Режим доступа: http://www.vsmsinfo.ru/dokumenty-i-materialy/materialy-proshedshikh-meropriyatij/2989-itogovyj-dokument-iv-s-ezda-vserossijskogo-soveta-mestnogo-samoupravleniya.