История / 2. Общая история
К.и.н. Пономарева М.А.
Южный федеральный университет, Россия
Органы
государственной власти и общество
на
Дону и Северном Кавказе в 1960-1990-е годы
в
контексте терминологического анализа.
Исторический опыт взаимоотношений союзного
(республиканского) руководства, органов власти на местах и общества на Дону и
Северном Кавказе в 1961-1998
годах является одной из наиболее интересных и одновременно сложных для изучения
проблем.
Особенностью новейшей историографии является усиление
специализации исследований, то есть переход от глобальных обобщений к анализу
аспектов, элементов, форм, проявлений на основе использования принципиально
новых подходов. С начала 1990-х годов начинается изучение опыта взаимоотношений
между союзным (республиканским) руководством, местными органами управления и
обществом на Дону и Северном Кавказе в 1961-1998 годах в разных направлениях:
политическом, экономическом, социально-культурном [2, 11].
Особое место занимают исследования истории управления в
России в целом, и на Дону и Северном Кавказе, в частности, особенностей его
исторического развития, роли в нем местных партийных и государственных органов
в советский период [4, 5, 14, 16, 22]. Авторы изучают характерные черты
деятельности органов власти на местах, выявляют общее и особенное в их развитии
[3, 7, 9, 17, 18].
Главная фабула подобного рода
исследований может основываться в известной степени на использовании нескольких
основополагающих терминов: «влияние», «контроль», «региональная экономика»,
«самоуправление», «центральные органы власти (центральное руководство)»,
«местные органы власти (местное руководство)», «местное сообщество»,
«обрядовость», «формы и методы взаимоотношений».
Формы и методы взаимоотношений союзного
(республиканского) руководства, органов власти на местах и общества на Дону и
Северном Кавказе
понимаются нами как совокупность средств и институтов,
которые, образуя систему, преобразуют цели и задачи, формулируемые одной
стороной отношений в реализуемые мероприятия и решения у другой. При чем,
данный процесс является взаимообратимым в сложившихся исторических
обстоятельствах. Формы взаимоотношений, равно как и методы, их обеспечивающие,
подвержены постоянной трансформации. Они включают в себя комплекс мер
организационно-управленческого, идеологического характера, осуществляемых
участниками российского политического процесса и развиваются как стихийно, так
и сознательно путем формирования и реализации определенных целей и задач в
рамках центр-региональных отношений.
Вместе с тем в исследовании проблемы был использован термин «обрядовость» («обрядовость во
взаимоотношениях», «обрядовая инициатива» и т.п.), главное содержание которого
отражает особого рода взаимоотношения, с одной стороны, между органами
государственной власти различного уровня, с другой стороны, между органами
власти и обществом. Содержание данного термина раскрывает процесс, при котором
обе стороны играют по заранее определенным и известным правилам, формирование
их рамок происходит при совместном активном участии, а корректировка – общем
согласии. При этом, все реализуемые формы и методы взаимоотношений носят по
большей части декларативный характер: соблюдая «на бумаге» установленные
правила и нормы, участники воплощают их, исходя из собственных интересов и
задач. Характерным примером подобного рода взаимоотношений являлись рапорты о
выполнении заданий того или иного Пленума ЦК КПСС, благодарственные письма
руководителей государства, отсылка вторых экземпляров документации местных
партийных и государственных структур в центральные органы власти и т.п. Характерной чертой участия общества
в социально-экономических взаимоотношениях являлась т.н. «обрядовая
инициатива». Ее отличала декларативность поставленных целей и определенный
символизм в осуществлении. Примером могут служить рапорты-телеграммы и
обращения трудящихся, ставшей в 1961-1980-е годы массовой формой подобного
участия общества.
Постепенно усиливалась замкнутость
местных партийных и государственных органов на проблемах конкретного
экономического или политического развития, разрыв между теоретической работой
партийных и государственных руководителей и практическим ее воплощением, при
сохранении внешних форм соподчинения. В итоге, степень, направление, методы и в
ряде случаев интерпретация коммунистической партийной идеологии определялись
органами власти на местах и развивались в тех смысловых рамках, которые ими же
и определялись. Соответственно, на Дону и Северном Кавказе реакция партийного и
государственного руководства на указания центральных органов власти была достаточно
умеренной. На местах значительно больший акцент делался на практической
реализации «материально-технической базы коммунизма» в соответствии со
сложившимися политическими и социально-экономическими условиями.
Понятие «влияние и
контроль» многообразно, включает в контексте поставленной проблемы три
важных взаимодополняющих составляющих: идеологическое влияние, партийный
контроль и народный контроль. Идеологическое влияние означало воздействие на
местное сообщество определенных идеологем, формируемых, продуцируемых и
транслируемых центральными органами власти. В советский период это была
коммунистическая идеология, в постсоветский - либеральная, затем –
консервативно-либеральная [10].
Народный контроль подразумевал со стороны специально
созданных органов систематический контроль за выполнением государственных
планов и заданий, выявление и использование резервов народного хозяйства,
решение вопросов повышения эффективности общественного производства, контроль
за экономным расходованием трудовых, материальных ресурсов и денежных средств,
за внедрением в производство инноваций. Руководители предприятий и ведомств
должны были устранять вскрываемые недостатки, нарушения и о результатах
сообщать соответствующим комитетам [13].
Термин «партийный контроль» появился в 1935 году в связи с
созданием XVII съездом КПСС Комиссии Партийного Контроля для решения вопросов,
касающихся нарушения партийной дисциплины и партийной этики. Данный термин
определялся как надзор над сохранением и исполнением чувства ответственности у каждого члена партии и кандидата, прежде
всего по отношению к своей организации, к первичной организации, в которой он
работает [23].
В связи с тем, что к 1960-м годам проникновение партийного влияния в жизнь
местного сообщества являлось массовым, «партийный контроль» приобрел тотальный
характер.
Термин «региональная
экономика» появился в середине 1970-х годов в зарубежной историографии. С.
Завадский отмечал, что целью региональной политики является повышение
эффективности и конкурентоспособности капиталистической экономики на основе
хозяйственного освоения отсталых районов и сглаживания социально-экономических
различий между ними» [6]. Советские исследователи обратились к определению
содержания данного понятия несколько позже, определив его с точки зрения экономической
географии [8] и отмечая его территориально-управленческий характер [20] как
проекции «…социально-экономической политики общества и государства на
территорию, вырастающей до самостоятельного раздела этой политики» [19].
Термин «самоуправление»
до середины 1980-х годов преимущественно использовался при характеристике
политической системы советского общества и роли трудящихся в формировании
органов управления и их представительств в органах власти [11]. Декларация о
принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества,
принятая Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ 29 октября
1994 года, под местным самоуправлением понимает систему организации
деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного
и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с
законами государства [15].
«Местное
сообщество» рассматривается как единство людей, основанное
на общих потребностях и интересах, образе жизни, системе ценностей, обладающее
естественными, неотъемлемыми правами, реализуемыми через систему местной власти
[22].
Т. Парсонс определял понятие сообщества («community») как социальную систему,
которая представляет собой объединение действующих лиц, обладающих определенным
территориальным пространством как основой для осуществления большей части их
повседневной деятельности [12]. На Дону и Северном
Кавказе местные сообщества составили социальные группы с общими политическими,
культурными, социально-экономическими интересами, обусловленными едиными
территориальными рамками и историческими наследием [21].
Термин «центральные органы власти (центральное
руководство)» включает в себя систему органов управления государством.
Союзное (республиканское) руководство – центральное руководство государства,
конкретно: Совет министров СССР, Совет
министров РСФСР, отраслевые министерства и ведомства верхнего уровня
управления, от решений которых зависело развитие конкретных программ
социально-экономического и политического развития страны в целом, и территорий
Дона и Северного Кавказа, в частности, на каждом конкретном этапе ее развития.
«Местные органы власти (местное руководство)» –
термин, обобщающий конкретные партийные и государственные органы управления
отдельных территорий Дона и Северного Кавказа, функция которых заключалась в
транслировании решений на места или, наоборот, на верхний уровень власти.
Одновременно при этом они обладали достаточной полнотой политической власти для
принятия политических решений на местах и контроля над их реализацией.
Важным является определение
должности и людей, их занимающих, которые могут принимать и решения и должны
это делать, и несут персональную ответственность за последствия. Например, в
политической сфере: депутаты Федерального Собрания РФ, депутаты местных
представительных органов власти, их председатели в районах, областях, краях,
республиках, руководители местных общественно-политических организаций и т.п. В
административной сфере: председатели комитетов (министры) администраций и их заместители,
главы администраций районов, и их заместители и т.д. В экономической сфере:
руководители крупнейших на территории Дона и Северного Кавказа государственных
и частных производственных, финансовых структур и их заместители и т.п.
В течение всего исследуемого периода взаимоотношения между
властью и обществом на Дону и Северном Кавказе представляли собой систему
связей, дополняемую необходимым третьим элементом: местным уровнем управления.
Последний представлял собой необходимую прослойку между запросами общества и
государства к направлению развития страны: в определенный момент времени
местный уровень управления либо смягчал, либо усиливал эффект ожиданий власти и
общества друг к другу. При этом, он выступал в качестве самостоятельного
элемента системы властных отношений, поскольку именно от решений, принимаемых
органами власти на местах, зависела полнота, направление, систематичность и
эффективность реализации принятых властью и обществом решений. Кроме того,
начиная с середины 1980-х годов и местные органы власти постепенно начинают
проявлять инициативу в принятии самостоятельных политических решений, что
делает их уже не просто ретрансляторами идей и решений, но активными
участниками системы взаимоотношений между властью и обществом.
На Дону и Северном Кавказе в
рассматриваемый период различались несколько уровней взаимоотношений партийных
структур: первый - это отношения обкома (крайкома) КПСС и непосредственно
союзных (республиканских) партийных и государственных органов управления. Его
основными чертами можно назвать безусловный авторитет центральных партийных
органов и непререкаемость в исполнении его решений со стороны высшего
партийного звена того или иного региона. Второй уровень - взаимодействие
союзного (республиканского) руководства и местных органов (райкомов, горкомов),
а также низовых партийных структур. Их деятельность, опосредованная контролем
руководящих региональных органов КПСС, отличалась известной долей вариативности
в исполнении решений и указаний центральных органов власти. Относительная
самостоятельность действий местных партийных органов зависела, в конечном
счете, от ряда факторов: политической обстановки, складывающейся на момент
исполнения решений «сверху»; местной экономической и социальной ситуации;
требовательности партийных руководителей отдельных территорий Дона и Северного
Кавказа, устойчивости положения центральных партийных и государственных
органов.
Областная партийная организация в
рассматриваемый период играла роль посредника между явно выраженными
идеологическими запросами центральных органов власти и скрытыми тенденциями
самостоятельности местных партийных и государственных структур. Одновременно на
Дону и Северном Кавказе шел процесс латентной самоидентификации, выразившийся в
общественной инициативе, критике населением местных партийных руководителей.
Практические задачи на местах
определялись «сверху» и включали в себя организацию населения на претворение в
жизнь исторических решений XXII съезда КПСС, выполнение Программы КПСС,
создание материально-технической базы коммунизма, выполнение государственного
плана каждым предприятием, повышение коммунистической сознательности
трудящихся, особенно молодежи, воспитание их в духе коммунистического отношения
к труду и общественной собственности, строгого соблюдения правил социалистического
общежития и т.д. Особую роль в этом процессе играли Советы.
В целом, выявление сложившихся
условий, противоречий и особенностей истории развития подобного рода
взаимоотношений требует обращения к терминологическим дефинициям различных
наук. Данный подход позволяет не только изучить причинно-следственные связи
происходивших изменений в развитии взаимоотношений органов государственной
власти и общества на Дону и Северном Кавказе в 1960-1990-е годы, но и раскрыть
различные направления их деятельности в общественно-политическом,
социально-экономическом, личностном и др.
аспектах.
Литература:
1. Административно-территориальное устройство
России. История и современность Текст. /Отв. ред. А.В. Пыжиков. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003. 320 с.
2. Баранов А.В. Многоукладное общество в русских областях
Северного Кавказа в 1920-х гг.: тенденции развития. Дисс. на соиск. уч. ст. докт. ист.
наук. – Ростов-на-Дону, 1999. 612 с.
3. Беленко Н.М. Становление и развитие
федеративных отношений в России (90-е гг. ХХ - начало ХХI
вв.) // Авт. дисс. на соиск. уч. ст. докт. ист. наук - М., 2006.
4. Вартумян А.А. Этнополитический процесс в
регионах России // Этноконфликтная ситуация в Ставропольском крае (по
материалам социологических исследований). - М., 2003.
5. Виноградов В.Б. Современные аспекты
российского кавказоведения
Текст. / В.Б. Виноградов. М.-Армавир, 2007. 60 с.
6. Завадский С. Основы
регионального планирования. - М., 1973. С.267- 268.
7. Карнаушенко Л.В. Исторический опыт реформы
государственного управления Российской Федерации (1993-2004 гг.). Дисс. на
соиск. уч. ст. докт. ист. наук. – Москва, 2010. 509 с.
8. Лавров С.Б. Некоторые вопросы
теории в современной буржуазной экономической географии // Теоретические
аспекты экономической географии. - Л., 1975.
9. Лешкевич Т.Г.,
Пономарева М.А. Трансформация элит и процессы модернизации на Юге России. –
Ростов н/Дону: изд-во ЮФУ, 2011. 262 с.
10. Loren R. Graham Science in Russia and the Soviet Union. A Short
History. Series: Cambridge Studies in the History of Science. - Cambridge
University Press, 2004.
11. Местное самоуправление: российский путь/ Ред.:
Г.В.Дыльнов. – Саратов, 1999.
12. Парсонс Т. Понятие общества: компоненты и их
взаимоотношения // Американская социологическая мысль. - М., 1996. С.
494—526.
13. Положение об органах народного контроля. – М.:
Госполитиздат, 1969.
14. Пономарева М.А. Центр и регионы юга России в 1960-2000-е
годы: теория и история взаимодействия. – М.: Вузовская книга, 2013. 296 с.
15. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств – участников
Содружества Независимых Государств «О принципах местного самоуправления в
государствах – участниках Содружества». Приложение: Декларация «О принципах
местного самоуправления в государствах – участниках Содружества» //
Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств – участников
СНГ. 1995. №6. С. 85-89.
16. Столяров М.В. Федерализм в российском
измерении: записки политолога, 1998-2009 / Михаил Столяров; [предисл. В. А.
Михайлова]. - М.: Изд-во РАГС, 2010. 687 с.
17. Хакимов
Р.С. Развитие российского федерализма в условиях социально-политической
трансформации конца XX – начала XXI вв. (историко-политологический анализ). Дисс. на
соиск. уч. ст. докт. ист. наук / Казань, 2009.
18. Хлынина Т.П., Кринко Е.Ф., Урушадзе А.Т. Российский Северный
Кавказ: исторический опыт управления и формирования границ региона –
Ростов-на-Дону: Изд-во ЮНЦ РАН, 2012. 272 с.
19. Хорев Б.С. Региональная политика в
СССР. М.,1989. С. 6.
20. Хорев Б.С.
Теория территориально-системной организации страны и роль в ее развитии
географической науки // Советская география. - Л., 1984.
21. Чавес М.С. Социальная наука и социальная технологиях /
М.С. Чавес, Х.В. Кулей. // Общественные науки и современность. 2002. №6. С.101-103.
22. Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии.
Вопросы теории, истории, нормативного регулирования. - Ростов н/Д, 1997. Кн. 1.
С. 160.
О партколлегиях Комиссии
Партийного Контроля. // Правда. 1934. 5 марта. С.3.