Грушицька Г.В. Польський досвід фінансової децентралізації: перспективи імплементації в Україні

*228787*

Грушицька Г.В.

Україна

Польський досвід фінансової децентралізації: перспективи імплементації в Україні

Обравши європейський вектор розвитку Україна потала перед необхідністю проведення фінансової децентралізації та адміністративно-територіальна реформи. Це одна з ключових реформ, яка активно стартувала в Україні і є чи не найскладнішою. Це не просто злам усталеної системи, звичного укладу, перерозподіл фінансів. Це перерозподіл та делегування відповідальності за соціально-економічний розвиток територій на місця. 

Враховуючи історичні традиції та особливості державного устрою, однозначно досить цікавим для України є досвід Польщі. В цій країні реформа активно почала втілюватися після падіння соціалістичної системи. Одночасно з адміністративно-територіально реформою відбулася реформуванням системи охорони здоров’я, освіти та соціального захисту з урахуванням принципу субсидіарності. Поступово з 90-го і по 98-й сформувалася трирівнева система незалежного самоврядування: тобто гміна – повіт – воєводство. Схожа структура пропонуюється і Україні, зокрема, громада – район –область. У Польщі з 1998-го 49 воєводств трансформовано в 16. Їхній розмір майже прирівнюється до областей в Україні. Повіти майже не укрупнювали – вони виявилися доволі великими. Середній повіт у Польщі налічує біля 83 тис. громадян, а найменший – 22 тис. Всього в країні нині сформовано 380 повітів, з них 314 – земські та 66 – міські (великі міста отримали права повітів) та 2478 гмін [1].

Власне місцеві вибори 1998-го запустили запровадження місцевого самоврядування на рівні повіту та воєводства, які мали займатися питаннями, що виходили за межі повноважень найменших територіальних одиниць – тобто гмін. Вони ж визначали центр повіту, що, по суті, складається з кількох гмін. Таким чином, польські повіти дещо більші, ніж українські райони, але тут розрив не такий великий, як у випадку співвідношення гміна – громада. Представництво державної влади забезпечується тілки на рівні воєводства, а в повітах діють обрані старости. Втім, ні перший, ні другий не мають правових, організаційних чи фінансових важелів, щоб безпосередньо управляти гмінами – у повітів чи воєводств свої повноваження, а у гмін – свої, вони не перетинаються. Немає ієрархічної підпорядкованості – кожна самоврядна одиниця є самостійною.

Реформування в Польщі відбулося в основному на найнижчому рівні – рівні гмін (в Україні це територіальні громади). Місцеве самоврядування таким чином отримало реальне право здійснювати управління та розпорядження своїми власними ресурсами, отримало додаткові повноваження і більшу відповідальність. Все майно і земля передана в розпорядження гмін і є їхньою власністю. Тоді, як в Україні, земельні питання є невирішеними. Таким чином, державна монополія на власність залишалася в минулому, а громада отримувала для свого функціонування необхідні ресурси. Вистачило політичної волі полякам і для здійснення реальної децентралізації фінансів. За місцевими громадами законодавчо закріпили гарантовані доходи, адекватні до поставленим завданням. Сюди належать власні надходження та трансфери з центру: а саме податок на нерухомість (землю, будинки та споруди); частину податку на прибуток підприємств на території громади; частину податку з доходів фізичних осіб, зареєстрованих у даній громаді. Найвагомішим державним трансфертом з центру є субвенція на освіту [2].

Кордони гмін практично не переглядалися, а тому в Польщі не виникали проблеми з межами адміністративних одиниць, як в Україні. До того ж, старости в повітах та воєводи у воєводствах не створювали перешкод керівникам (війтам) гмін, а намагалися з ними співпрацювати. Розподіл повноважень та ресурсів за кожним рівнем самоврядування відбувався таким чином, щоб уникнути їх дублювання різними гілками влади. Гміна сформувалась як незалежна юридична особа, з правом захищати власні інтереси в суді (в тому числі – перед урядом). Більшість завдань реалізовуються саме на рівні гмін. І вони це право успішно використовують. Перелік компетенцій гміни не закритий, тоді як воєводство володіє такими правами. Для прикладу, у гміні залишається 40% податку на прибуток фізичних осіб, тоді як у повіті – 1%, а воєводстві – 1,5%. Активна гміна, крім власних коштів, залучає ще й грантові. Наприклад, навчання дітей в базовій школі (1-6 класів) та гімназії (7-9-х класів) забезпечує гміна, 10-12 класи (навчання у коледжі, технікумі) фінансує повіт, вузи – держава. Лікування безробітних, наприклад, оплачує держава, а з усіх інших відповідно вираховується податок до Національного фонду охорони здоров’я, за рахунок чого вони й лікуються. Також гміна створює умови для праці лікаря, а профільні програми відповідно фінансує – повіт. Кошти на боротьбу з алкоголізмом беруться у гмін за рахунок відрахувань відсоток з акцизного збору. З бюджетів ґмін також фінансується житлово-комунальне господарство та охорона навколишнього середовища [3].

Поряд цим, слід зазначити, що Україна поки що недостатньо використала успішний досвід східноєвропейських країн, зокрема Польщі в процесах демократизації. Тому подальший розвиток України як європейської держави можливий лише за умови завершення конституційної реформи на рівні територіальної організації влади та перетворення владних відносин у державі на основі принципів субсидіарності та децентралізації.

Література

1. Децентралізація повноважень публічної влади в Польщі як засіб формування компетенції місцевого самоврядування: досвід для України / М. М. Баймуратов // Вісник Маріупольського державного університету. Серія: Право. – 2014. – Вип. 7. – С. 138-147.

2. Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України / [Бориславська О. М., Заверуха І. Б., Школик А. М. та ін.]; Центр політико-правових реформ. – К., Москаленко О. М., 2012. – 212 с.

3. Лахижа М. Фінансове забезпечення органів територіального самоврядування: досвід Республіки Польща / М. Лахижа // Теорія та практика державного управління. – 2011. – № 4 (35). – С. 394-398.