Черномырдина Е.В.

Самарский государственный экономический университет

Проблемы легального определения государственно-частного партнерства

О легальном определении ГЧП в данном случае мы будем говорить с некой долей условности, рассматривая как собственно легальные дефиниции, так и определения, сформулированные субъектами в той или иной степени причастными к экономической и политической инфраструктуре современного мира.

Заметим, что таких определений довольно много и мы не ставим своей целью привести их все. Нам важно в данном случае обнаружить те моменты, которые неоднозначно трактуются, и как, следствие, вызывают различия в определениях ГЧП.

Так, Всемирный банк под ГЧП понимает договоры между публичными и частными субъектами о производстве и оказании инфраструктурных услуг, целью которых выступает привлечение дополнительных инвестиций. В ЕС под ГЧП понимаются различные формы кооперации между общественными властями и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг».

Европейская экономическая комиссии ООН в Практическом руководстве по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства рассматривает ГЧП как долгосрочные контракты (на срок до 30 лет), по которым риски передаются частным партнерам.

Один из лидеров мирового консалтинга Deloitte определяет ГЧП как «контрактное соглашение между правительственным агентством и частной компанией, позволяющее последней увеличить ее участие в предоставлении общественных услуг».

Price Waterhouse Coopers в целях оценки бухгалтерского учета считают, что любая сделка «структура которой предполагает совместную работу государственного и частного сектора для достижения общей цели» - ГЧП.

Целый ряд государств рассматривает ГЧП через призму традиционных гражданско-правовых и административно-правовых конструкций, не создавая специального законодательства или специальных определений. Так, в Бельгии для оформления соответствующих отношений применяется либо договорный способ (договоры о закупках), либо создается юридическое лицо с долей публичного участия.

В Великобритании также сегодня отсутствуют специальные профильные законодательные акты, непосредственно регулирующие государственно-частное партнерство. Нет специальной дефиниции и в законодательстве Германии. Хотя сами отношения по ГЧП законодательно опосредованы. Например, Федеральным законом «О частном строительстве и финансировании федеральных автомагистралей» от 30.08.1994.

В Дании ГЧП и реализуется и осуществляется в соответствии с Законом от 08.06.2006 № 548, регулирующего государственно-частные компании, находящиеся в совместной государственно-частной собственности и под совместным управлением. То есть термин используется для обозначения определенной категории юридических лиц.

Что касается Российской Федерации, то сегодня легальные дефиниции ГЧП закреплены на уровне регионального законодательства. Практически все субъекты Российской Федерации сегодня соответствующие нормативные акты приняли.

Подход, применяемый региональным законодателем, при определении ГЧП достаточно однороден и ГЧП определяется как взаимовыгодное сотрудничество … с частным партнером для выполнения работ по строительству, реконструкции, техническому перевооружению, модернизации, реставрации, эксплуатации объектов производственной и социальной инфраструктуры, производства товаров, оказания услуг (Закон Самарской области от 02.07.2010 №72-ГД «Об участии Самарской области в государственно-частных партнерствах»).

Обратим внимание на то, что в отечественной законотворческой практике определяющим при формулировании соответствующей дефиниции является не форма взаимоотношений (сделка, юридическое лицо), а цель сотрудничества.

Сама по себе проблема определения ГЧП на законодательном уровне имеет значение не столько связанное с неким упорядочением правового регулирования или совершенствованием юридической техники, сколько с вопросами иного порядка.

Выступая на круглом столе в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ профессор В.П. Мозолин заметил, « с позиций цивилистики можно говорить о трех возможных характеристиках государственно-частного партнерства: партнерство среди равных, партнерство среди неравных и партнерство комплексное». И традиционные гражданско-правовые конструкции в ситуации с ГЧП не вполне применимы, так как в гражданском праве по общему правилу речь идет о партнерстве равных. Комплексный характер партнерства и вызывает необходимость в специальной правовой регламентации, однако В.П. Мозолин конкретных предложений по формированию подобного комплекса не делает.

С другой стороны, помощник Министра транспорта РФ доктор экономических наук Ю.В. Зворыкина, выступая на том же форуме, перспективы принятия соответствующего нормативно-правового акта оценила скептически, отметив, что усиление в нем частноправовых начал привет к созданию инвестиционного кодекса, дублирующего иные нормативные акты. А сосредоточение на публичных началах нарушит принцип равенства/

Говоря о многообразии легальных дефиниций либо об их отсутствии, о существовании либо принципиальной невозможности создания специальных нормативно-правовых актов о ГЧП, хотелось бы вновь возвратиться с мысли, обозначенной нами выше. Сегодня существует, как минимум, две системы ГЧП. В странах, которые воспринимают ГЧП как средство развития инфраструктуры, способ минимизации издержек, как правило, понятие определяется максимально широко, без уточнения горизонтов субъектного состава, предмета деятельности. Для реализации ГЧП не создаются какие-либо специальные правовые формы, проекты оформляются в рамках вполне традиционных гражданско-правовых конструкций.

Государства же, использующие механизм ГЧП в том числе в целях построения доминантных отношений с бизнесом, вынуждены для этих отношений вырабатывать и специальное законодательство, и уникальные правовые формы.

Как справедливо замечает председатель подкомитета по государственно-частному партнерству ТПП РФ, председатель правления Центра развития ГЧП Павел Селезнев условием развития ГЧП в гражданско-правовой модели является стабильность «правил игры», отсутствие опасений в отношении добросовестности публичного партнера. И поскольку подобной стабильности в России нет, есть необходимость в формировании новых правовых форм и наполнении понятия ГЧП новым содержанием. И без этой уникальной формы, по мнению П. Селезнева, «системно инвестировать частный капитал в инфраструктуру, для того чтобы обеспеченность инфраструктурой была равной в областных центрах и в малых городах, не получится».