История/
Отечественная история
К.и.н. Протасов Е.Т.
Докторант кафедры истории отечества
Бурятского государственного университета, Россия
Общественно-правовые условия
национально-государственного
строительства в
БМАССР (1917-1923 годы)
Процесс национально-государственного
строительства у народов бывшей Российской империи начался с обнародованной 3
(16) ноября 1917 г. «Декларации прав народов России». В этом документе
говорилось об уничтожении национального гнета, о необходимости установления
добровольного и честного союза народов России, а также были провозглашены
равенство и суверенность народов России, их право на самоопределение вплоть до
отделения и образования самостоятельного государства. Данный этап можно назвать
«периодом революционного энтузиазма». В это время образовавшиеся национальные
автономии были непрочными и хаотичными, впоследствии они либо прекращали свое
существование, либо преобразовывались в более высокие формы
национально-государственного устройства. Процесс автономизации начался с
создания республик в Средней Азии, на Северном Кавказе и в других регионах.
Первые автономные образования оказались непрочными, кроме, пожалуй,
Туркестанской АССР. Стимулом для создания первых автономий послужили военная
интервенция и попытки отторгнуть «окраины» от молодой республики. Национальные
факторы при создании автономий не были определяющими, территории новых
республик совпадали с границами бывших административно-территориальных
образований. Будущие автономии должны были объявить, что они входят в состав
РСФСР.
Трудность, с которой пришлось столкнуться
советскому правительству при реализации принципа «право нации на
самоопределение вплоть до отделения»– это некомпактное расселение
национальностей[1]. В процессе строительства советской национальной
государственности сложились союзные, автономные республики, автономные области
и национальные округа. «Декларация прав народов России» была важнейшим
документом, с учетом которого строилась национальная политика во вновь
образованном государстве. Советское правительство в 1917 году признало
независимость Финляндии, что послужило доказательством, что принцип свободного
самоопределения – не пустой звук.
Известен и другой пример реализации
принципов национальной политики государства в начальный период: Урянхайский
край (после Октябрьской революции – Тува) позиционировался как независимое
государство, и только в 1944 г. Тува вошла в состав РСФСР. Хотя, на наш взгляд,
большевистское правительство, провозглашая принцип на свободное самоопределение
народов, считало его чисто декларативным, так как это объяснялось отсутствием
опыта государственного строительства, малообразованностью и слабой
экономической базой у большинства народов. В первые годы Советской власти
сформировались две тенденции национально-государственного строительства –
создание республик и создание автономных образований внутри РСФСР.
Конституция 1918 года зафиксировала
сложившуюся систему советского управления, а VII Всероссийский съезд Советов (декабрь 1919 г.) уточнил
права, функции и структуру исполнительных комитетов и подтвердил подотчетность
вышестоящему исполкому, ВЦИК и СНК РСФСР. Провозглашение федеративного
устройства на основе национально-территориального принципа требовало решения
вопроса и о разграничении полномочий между центром и членами Федерации.
Политическое руководство, провозгласив Федерацию, не установило четких
юридических норм ее существования. Конституция 1918 года закрепила лишь общие
принципы федеративного устройства, но не определила формы и статус автономных образований,
разграничение их полномочий с центром.
Строительство Советской Федерации не на
основе договора, а на базе закона изначально предполагало ее нормативный
характер и допускало возможность перераспределения полномочий по решению
центра. Почти все автономии были провозглашены соответствующими актами ВЦИК и
СНК РСФСР, определившими форму, территорию, структуру органов власти и
управления, основы правового статуса. Решение проблемы уровня политического и
экономического развития национальностей было найдено в различных формах
автономии, правовой и фактический статусы которых менялись. В первое время
автономиям предоставлялись различные льготы и преференции, которые не
вписывались в федеративные отношения. Они обладали своими вооруженными силами,
участвовали во внешнеполитических контактах и пр. Впоследствии И.В. Сталин
писал: «…мы вынуждены были демонстрировать либерализм Москвы в национальном
вопросе» [2]. Это было связано, на наш взгляд, с нестабильным политическим
положением нашей страны. Уже позже, начиная с 1919 года, указанные права
автономий постепенно сворачивалась, и уже в 1920 году были полностью переданы центру (основные властные функции:
военно-морской флот, связь, финансы, внешняя политика, торговля, транспорт и
пр.).
Ведущую роль в национально-государственном
строительстве играл Наркомнац, который подготовил в мае 1922 года два проекта
управления национальными территориями. Первый предусматривал создание
отраслевых комитетов при Наркомнаце для
руководства национальными регионами. Второй проект – реорганизацию «по типу
английского министерства колоний» и передачу ему политического и экономического
руководства[3]. Федеративное государственное устройство носило компромиссный
характер и воспринималось руководством как временная, переходная форма к
унитарному государству. Признание Федерации руководством партии большевиков не
означало отказа от построения централизованного унитарного государства, так как
на VIII съезде (1919) указывалось на необходимость ее
ограничения путем, как говорилось, «максимальной централизации» путем подбора
кадров для формирования аппарата государственного управления. Уже в годы
Гражданской войны этот тезис начал реализовываться (например, практика подмены
советских органов партийными) [4]. С первых месяцев Советской власти сложилась
устойчивая тенденция назначения на руководящие посты центральных и местных
органов членов партии. Складывался определенный тип нового руководителя,
обязательно обладающего партийным стажем, участвовавшего в революционном
движении, при этом наличие профессиональных навыков было необязательным. Так
как компетентных руководящих работников было немного, то практиковалась ротация
кадров как в индивидуальном порядке, так и по разнарядке на регион. К началу
1920-х годов государственное управление представляло собой громоздкую, но четко
выстроенную иерархическую систему со слабо выраженными федеративными
отношениями.
По мнению И.В. Сталина, план автономизации
предполагал объединить все советские республики, наделив их одинаковым
юридическим статусом. Несмотря на одобрение этого проекта, в конечном итоге
победило предложение В.И. Ленина создать Союз советских республик с
формированием союзного ЦИК. На XII съезде
партии, уже после юридического образования СССР, развернулась дискуссия о
разграничении полномочий центра и принципе вхождения в СССР автономий. И.В.
Сталин утверждал, что вхождение автономий в состав СССР вынудит создать
«русскую автономию», а это в дальнейшем приведет к перекройке территорий и тем
самым осложнит организационную структуру. Сами же республики требовали
политической самостоятельности и укрепления экономических связей. В дальнейшем
создание многослойной федерации позволило центру манипулировать самосознанием
национальных лидеров и проводить собственную политику. Особенно хорошо это видно
на примере создания Палаты национальностей в ЦИК, когда между М.В. Фрунзе и
И.В. Сталиным развернулась дискуссия о представительстве в ней каждого
национального образования. Согласно
Конституции СССР 1924 года над республиканскими съездами Советов и ЦИК и СНК
находился еще и союзный уровень одноименных органов. В Конституции СССР (1924)
содержалось разграничение предметов ведения центра и союзных республик. Между
тем прозрачность определения полномочий и гибкость формулировок оставляли за
центром возможность манипулировать сферами полномочий, что создавало
предпосылки для реализации сталинской модели автономизации, предусматривающий
централизацию власти . По мнению В.Н. Дурденевского «автономные республики
легко получили представительство в федеральных органах СССР. Объем их прав
формально совпадал с правами губерний» [5]. Данный автор считал, что отличительным признаком между союзными и
автономными республиками являлось принципиальная подконтрольность политическому
целому. Среди советских республик он различал три группы: 1) союзные
республики, именуемые суверенными и вошедшими в состав СССР самостоятельно; 2)
соединенные республики Закавказья или республики-сочлены (Грузия, Армения,
Азербайджан), которые вошли в состав СССР единой группой, образовавшей Закавказскую
Федерацию; 3) автономные республики, которые не считались суверенными, но вошли
в состав СССР через посредство союзной или соединенной республики, которой они
были подконтрольны. По мнению В.Н. Дурденевского автономные республики были
представлены во второй палате союзного ЦИКа, в Совете Национальностей.
Автономные республики благодаря своему общему количеству обладали подавляющим
большинством в Совете Национальностей. Поэтому получалась своеобразная
ситуация: автономные республики были подконтрольны союзным внутри самих союзных республик, а союзные,
наоборот, в свою очередь, в значительной мере были подконтрольны автономным
республикам в Совете Национальностей. В данном случае мы видим обоюдное
уравновешение[6].
После Февральской революции 1917 года у
наиболее многочисленных коренных народов Сибири (буряты, якуты, алтайцы,
хакасы) развернулось национальное движение, которое выразилось в требовании
предоставления им права на самоопределение.
1917 год с его насыщенностью политическими
событиями стал началом нового периода в национальном движении бурят. 23–25
апреля 1917 г. в Чите состоялся первый общебурятский съезд, принявший проект
создания бурятской национальной автономии в форме объединения бурят-монголов и
тунгусов Забайкальской области и Иркутской губернии в самостоятельную
автономию. Она должна была состоять из первичных территориальных единиц –
сомонов, объединяемых в хошуны (волости), которые образовывали аймаки (уезды).
По сути это была буржуазная форма местного самоуправления. Высшим органом
должен был стать общенациональный съезд, а между съездами – Бурятский
национальный комитет (Бунацком) – руководящий орган бурятской национальной
автономии Буряад-Монгол улс, включавший всю территорию расселения бурят вокруг
Байкала[7] [1]. Бурнацком прилагал большие усилия к тому, чтобы
провести в жизнь выработанную общенациональным съездом бурят систему
организации бурятской автономии через органы Временного правительства путем
введения среди бурят земства[8]. В документе-телеграмме Председателю Совета
министров Г.Е. Львову от Э.-Д. Ринчино сказано: «… твердо веря в грядущее
славное будущее свободной России, мы начали на местах работу по водворению и
укреплению нового строя, создали в полном контакте со всеми местными
революционными организациями, основные самоуправляющиеся ячейки на началах
всеобщего равного прямого тайного голосования. Низшие самоуправляющиеся ячейки
называются сомонами, соединение их образует хошуны, которые объединяются в
аймаки. Соответственно этому организованы сомонные, хошунные, аймачные комитеты
безопасности с самостоятельными при них судебными органами. Сомонные комитеты
соответствуют сельским, хошунные – волостным, аймачные – уездным комитетам. Эта
схема одобрена, признана и утверждена бывшим в Чите областным крестьянским съездом,
областным советом крестьянских депутатов, областным продовольственным
комитетом, областным комитетом общественной безопасности и местными
административными учреждениями. Из всех элементов сельского населения буряты,
по признанию местных революционных органов власти, являются наиболее
сплоченными и организованными, благодаря созданию указанных национальных
органов самоуправления» [9]. Съезд также принял резолюцию «О национализации
бурятских школ», в которой говорилось о необходимости преподавания в школах на
родном языке – это считалось важным условием самоопределения бурят.
10–15 июля 1917 года состоялся II Общебурятский съезд, на котором было принято решение
ввести среди бурят земство. Хошун признавался первичной земской единицей,
состоял исключительно из улусов, населенных бурятами, а уездными земскими
единицами признавались аймаки, состоящие из хошунов[10].
На этом съезде
много было уделено внимания вопросам развития культуры и религии бурят. Съезд
принял компромиссные решения в области развития национальной культуры.
Объявлялось, что религия, например, является частным делом каждого гражданина.
Совершенно справедливо ограничивался прием детей в хувараки (только после
четырехлетнего светского образования). Большое значение для создания бурятской
автономии имел III Общебурятский съезд (8–15
октября 1917 г.), прошедший в Верхнеудинске, учредивший Центральный Бурятский
национальный комитет в Чите, а в Иркутске – его отдел – Иркутский национальный
комитет. Органы бурятского самоуправления не получили поддержки Временного
правительства, которое видело в этом проявление сепаратизма. Разрешение
национального вопроса оно предполагало в форме волостной и
культурно-национальной автономии. Отказ Временного правительства утвердить
проект национальной автономии не повлиял на решимость лидеров по возрождению
ликвидированных органов национального самоуправления.
Таким образом, создание Бурятского
национального комитета и его отдела в Иркутске стало первым шагом на пути
национально-государственного строительства бурят.
После временного падения Советской власти
в Восточной Сибири в условиях острой политической борьбы бурятские националисты
пошли на компромисс и сотрудничество с новой властью. Бурнацком был
переименован в Бурятскую национальную думу (далее – Бурнардума) на ноябрьском
съезде 1918 г. С приходом к власти атамана Семенова Бурнардума нарушила принцип
нейтралитета, использовала любые средства и любые правящие режимы для
достижения главной цели – создания бурятской национальной государственности.
Неопределенность будущего бурятского народа и его национальной
государственности в рамках Российского государства в условиях острой
политической борьбы в период Гражданской войны заставила искать обретение
собственной государственности путем объединения монголоязычных народов.
Таким образом, в годы Гражданской войны и военной интервенции
национально-демократические деятели выступали за объединение монгольских
народов в единое государство. Ради этого они пошли на сотрудничество с атаманом
Семеновым и с Японией. Когда в силу ряда причин идея образования
общемонгольского государства не осуществилась, лидеры национального движения
отошли от атамана Семенова. Споры между лидерами коммунистов и бурятских
националистов шли в основном по двум главным вопросам: о признании Советской
власти и о бурятской национальной автономии. Коммунисты настаивали на
советизации бурятских улусов и аймаков и отрицали необходимость изолированной
от Советов национальной автономии.
В октябре 1920 года вышло постановление
Политбюро ЦК РКП(б) о предоставлении автономии восточным народам. С выходом
этого постановления окончился спор между двумя течениями бурятской
интеллигенции. Национальные демократы от позиции стороннего мирного
наблюдателя, по существу, перешли к признанию бурятской автономии. В дальнейшем
в составе Дальневосточной республики (Ц. Жамцарано, М. Богданов, Э.-Д. Ринчино,
Д. Сампилон, Б. Барадин) и РСФСР (М.Н. Ербанов, В.И. Трубачеев, М.И. Амагаев,
А. Убугунов) были образованы Бурят-Монгольские автономные области[11].
На наш взгляд более интересен с точки
зрения нациостроительства период 1920–1930-х гг. Условно этот период можно
охарактеризовать как сотрудничество центра и автономий. В 1920-е гг. процесс
создания самостоятельной государственности у отдельных народов зашел далеко, и
возврата на обновленной основе не предусматривалось.
Национально-государственное устройство России в основных его чертах
сформировалось в 1920-е гг. С 1922 г. усилился процесс автономизации при
сохранении всех форм автономии, кроме, пожалуй, трудовой коммуны. В 1923 г. в
состав РСФСР входило 11 автономных республик, 14 автономных областей, 63
губернии и области. Национальные образования так и не покрыли всю территорию
РСФСР, оставшись своеобразными анклавами, наравне с которыми продолжали
существовать и административно-территориальные единицы. Благодаря правовой базе
советского правительства к середине 1930-х годов процесс
национально-государственного строительства в РСФСР активно развивался, т.е. все
народы получили право на самоопределение в той или иной форме, начиная от
автономной области, республики и кончая национальным районом. Этот этап в
проведении национальной политики, по мнению Р. Абдулатипова, можно по праву
назвать либерально-демократическим.
В
итоге хотелось бы отметить, что трансформация государственного устройства и
создание национально-государственных образований в составе бывшей Российской
империи в начале ХХ века были
обусловлены многонациональным составом населения государства, накопившимися
национальными проблемами и необходимостью решения национального вопроса.
Литература:
Административно-территориальное устройство России.
История и современность. – М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003. – С. 210.
Несостоявшийся юбилей. Почему СССР не отпраздновал
70-летия / сост. А.П. Ненароков. – М., 1992. – С. 17.
[1] Константинов С.В. И.В. Сталин и
национально-государственное переустройство России / С.В. Константинов.
1917-1941 гг.: дис. … канд. – М., 1997. – С. 74-76.
КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и
пленумов ЦК. – М., 1983. – С. 108. – Т. 2.
Дурденевский В.Н. Автономные республики в системе
Союза ССР. – Иркутск: Изд. Иркут. ун-та, 1929. – С.15.
Казарин В.Н. Вопросы
национально-государственного устройства Союза ССР в трудах
ученых-юристов Иркутского университета 1920-х гг. / Матер. науч.-теоретич. семинара
(12-13 ноября 2002 г.) «Административно-государственное и правовое развитие
Сибири XVII- XXI веков. – Иркутск, 2003.-
С.150-151.
ГАРБ. Ф. 2. Оп. 1. Д. 1. Л. 1.
Батуев Б.Б. Партия большевиков – организатор победы
Советской власти в Восточной Сибири / Б.Б. Батуев. – Улан-Удэ, 1971. – С. 118.
Ринчино Э.-Д. Документы, статьи, письма. – Улан-Удэ:
Ред.-изд. отдел Минпечати РБ, 1994. – С. 153; Там же. – С. 235.
Национальное движение в Бурятии в 1917-1919 гг.
Документы и материалы / сост. Б.Б. Батуев. – Улан-Удэ, 1994. – С. 54-60.
Басаев Г.Д. М.Н. Ербанов / Г.Д. Басаев, С.Я Ербанова.
– Улан-Удэ: Бурят. кн. изд-во, 1989. – С. 26.