Право/2. Административное и финансовое право

Харченко В.В.

Южно-Российский институт-филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ, Россия

Центральный банк России как орган государственного управления в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [26] статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. При этом статус Банка России как определенной организации законодатель не устанавливает.

Общие цели деятельности Банка России определяются ст. 3 Закона о Банке России: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы.

В специальной литературе [1, с. 28-31; 5; 6, с. 20; 7; 24, с. 10-13] постоянно обращается внимание на комплексный и весьма противоречивый статус Банка России, который, с одной стороны, вправе заключать гражданско-правовые сделки и вести себя в правовом поле как субъект частного права, а с другой – проявлять себя как субъект публичного права, функционируя наравне с органами государственной власти и обладая властными полномочиями и в этой связи собственной компетенцией, которую он реализует независимо от других органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Последняя позиция относительно независимости осуществления полномочий от других органов власти фактически свидетельствует о признании законодателем Банка России органом государственной власти.

В отношении поставленной проблемы были высказаны следующие точки зрения: Банк России есть орган государственного управления специальной компетенции [6, с. 20]; Банк России есть федеральный орган государственной власти, который не входит в систему разделения властей и осуществляет свои полномочия независимо от них [1, с. 28-31; 24, с. 10-13; 18, с. 172]; Банк России есть орган государственного управления, но при этом не включен в систему органов государственной власти [3, с. 25]; Банк России есть государственное учреждение, поскольку властные управленческие полномочия присущи только государственным органам, которые в настоящее время являются учреждениями [10, с. 80]; Банк России есть особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения [7]; Банк России не является органом государственной власти, потому что он не указан в числе органов, осуществляющих государственную власть в соответствии со ст. 11 Конституции РФ [2, с. 96]; Банк России есть государственная корпорация [12, с. 25], поскольку учрежден Российской Федерацией на основе имущественного взноса, создан на основе Закона, не имеет членства, не имеет уставных документов, публикует годовой отчет; Банк России есть государственное унитарное предприятие, основанным на праве хозяйственного ведения, но его правомочия в отношении закрепленного за ним имущества в отдельных случаях даже несколько шире, чем это характерно для права хозяйственного ведения [23, с. 25-26]. В связи с проблемой определения статуса Банка России ряд авторов [13, с. 128; 11, с. 12] возвращаются к определению конструкции юридического лица публичного права.

Также следует обратить внимание на то, что в отдельных судебных решениях по делам об административных правонарушениях Банк России назван административным органом [4]. Правовая позиция Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, которая нашла отражение во многих судебных актах, говорит о том, что Банк России является федеральным органом государственной власти РФ [15, 16, 17, 21, 14].

По существу Банк России является полноценным органом государственной власти, выделенным из системы разделения властей в силу специфики его функционала и полномочий, что дало основания некоторым авторам утверждать о наличии четвертой ветви власти – «денежной», представленной Центробанком [24, с. 31-55]. Подтверждением тому является ряд позиций, в частности: функции Банка России; возможность издания нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к его компетенции, обязательные для органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц; участие в работе Правительства РФ, полномочия по банковскому регулированию и банковскому надзору, лицензионно-разрешительные и регистрационные полномочия в отношении кредитных организаций, полномочия по изданию обязательных к исполнению индивидуальных актов, полномочия по применению мер принуждения в отношении кредитных организаций, статус служащих приравнен к государственным служащим и некоторые другие. Фактически Банк России соединяет в себе три властные функции: нормотворческую, исполнительную и квазисудебную. Ряд органов государственной власти выполняют схожие с Банком России функции. Более того, многие функции органы государственной власти не могут выполнить без тесного взаимодействия с Банком России. Все это позволяет утверждать, что Банк России является особым независимым органом государственной власти специальной компетенции, который не может быть включен ни в одну из ветвей власти в силу необходимости сохранения его независимости.

Деятельность Банка России наиболее близка к деятельности органов исполнительной власти, однако он не входит в единую систему исполнительной власти, а также ни в одном из нормативных правовых актах он не назван в качестве федерального органа исполнительной власти.

И если развивать эту позицию, а также учитывать специфику статуса Банка России, то целесообразно наделить его правом законодательной инициативы и правом обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции действующим законодательством.

Все отмеченное, безусловно, влияет на ту роль, которую выполняет Банк России в механизме противодействия легализации (отмывания) преступно полученных доходов и финансированию терроризма как одного из ведущих звеньев государственного управления в этой сфере.

Центробанк осуществляет контроль за исполнением кредитными организациями требований Закона о ПОД/ФТ. Существенное внимание в этом процессе уделяется обеспечению контроля за предоставлением кредитными организациями необходимой информации в контролирующие органы и состоянием внутрибанковского контроля за операциями с денежными средствами. В целях контроля Центробанк проводит проверки кредитных организаций и получает соответствующую отчетность. Проверки осуществляются в соответствии с Письмом Банка России от 19 августа 2004 г. № 103-Т «Об осуществлении Банком России контроля за исполнением кредитными организациями (их филиалами) Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Инструкцией Банка России от 25 августа 2003 г. № 105-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации», Инструкцией Банка России от 1 декабря 2003 г. № 108-И «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)» [8, 9, 20].

Проверяются следующие позиции: наличие разработанных и утвержденных в установленном порядке правил внутреннего контроля и программ его осуществления; наличие отвечающего квалификационным требованиям специального должностного лица, ответственного за соблюдение указанных правил и реализацию указанных программ; внутренние документы, позволяющие оценить состояние внутреннего контроля; соблюдение требований об идентификации лиц, находящихся на обслуживании в кредитной организации (клиентов), а также требований о принятии обоснованных и доступных в сложившихся обстоятельствах мер по установлению и идентификации выгодоприобреталей; соблюдение требований о систематическом обновлении информации о клиентах и выгодоприобретателях; соблюдение требований по документальному фиксированию предусмотренных сведений; соблюдение порядка направления в уполномоченный орган сведений об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю, а также иных операциях с денежными средствами или иным имуществом, связанных с легализацией доходов; соблюдение порядка направления в уполномоченный орган сведений в случаях отказа от заключения договора банковского счета (вклада) с физическим или юридическим лицом и (или) от проведения операций по установленным основаниям; соблюдение требований к подготовке и обучению кадров; соблюдение требований о запрете на открытие счетов (вкладов) на анонимных владельцев, о запрете на открытие счетов (вкладов) физическим лицам без личного присутствия лица, открывающего счет (вклад), либо его представителя, а также о запрете на установление и поддержание отношений с банками-нерезидентами, не имеющими на территориях государств, в которых они зарегистрированы, постоянно действующих органов управления; соблюдение требования об обязанности предпринимать меры, направленные на предотвращение установления отношений с банками-нерезидентами, в отношении которых имеется информация, что их счета используются банками, не имеющими на территориях государств, в которых они зарегистрированы, постоянно действующих органов управления; соблюдение требований по приостановлению операций с денежными средствами или иным имуществом в установленных случаях; соблюдение порядка и сроков хранения информации и документов. Оценка эффективности системы принимаемых кредитной организацией мер по ПОД/ФТ проводится с учетом анализа нарушений, выявленных в ходе проверки.

В то же время Банк России достаточно ограничен в праве проведения повторных проверок по одним и тем же вопросам за один и тот же период. Соответственно, с тем, чтобы усилить контрольно-надзорные полномочия Банка России в сфере противодействия легализации преступных доходов следует закрепить право Банка России на осуществление повторных проверок на предмет соблюдения ими законодательства в этой сфере за уже проверенный период. Также нет правовой основы для инициирования Банком России внеплановой проверки кредитной организации на исследуемый предмет. Таким образом, вряд ли банковский контроль можно считать до конца отработанным инструментом.

Банк России как институт банковского регулирования и контроля предпринимает меры по выявлению и пресечению незаконной деятельности кредитных организаций, в частности, это выражается в отзыве лицензий у кредитных организаций за нарушения законодательства о противодействии легализации преступных доходов.

Кроме того, важно отметить роль Банка России в правовом нормировании деятельности кредитных организаций, а также в формировании системы толкования действующего законодательства в сфере противодействия легализации доходов.

Литература:

1. Авакьян С.А. О конституционных основах статуса Банка России. Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации / Отв. ред. П.Д. Баренбойм. М.: Юридический дом "Юстицинформ", 2000.

2. Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2001.

3. Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации. Юридический статус. Организация. Функции. Полномочия. М., 1997.

4. Дело N А55-14979/2011 Арбитражного суда Самарской области // СПС КонсультантПлюс.

5. Ерофеев С.С. Место и роль Банка России в системе органов государственной власти Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 5.

6. Ефимова Л.Г. Особенности правового положения Центрального банка Российской Федерации // Правовое регулирование банковской деятельности. М.: ЮрИнформ, 1997.

7. Замотаева Т.Б. Правовой статус Центрального Банка России // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 2.

8. Инструкция Банка России от 1 декабря 2003 г. № 108-И «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)» // Вестник Банка России. № 67. 09.12.2003.

9. Инструкция Банка России от 25 августа 2003 г. № 105-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации» // Вестник Банка России. № 67. 09.12.2003.

10. Клейн Н., Чубаров В. Правоспособность Центрального банка Российской Федерации // Право и экономика. 2000. № 1.

11. Макарова Я.М. Проблемы правового положения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица: Автореферат. М., 2001.

12. Минин В.С. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации // Деньги и кредит. 1999. № 11.

13. Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М.: Юристъ, 1999.

14. Определение ВАС РФ от 3 марта 2008 г. N 2948/08. // СПС КонсультантПлюс.

15. Определение КС РФ N 268-О от 14 декабря 2000 г. // СПС КонсультантПлюс.

16. Определение КС РФ N 268-О от 14 декабря 2000 г. // СПС КонсультантПлюс.

17. Определение КС РФ N 48-О от 16 февраля 2006 г. // СПС КонсультантПлюс.

18. Пастушенко Е.Н. Юридическая доктрина публичности статуса Центрального банка Российской Федерации // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения: Науч.-практич. конф-я (3 - 4 октября 2001 г.) / Под ред. А.И. Демидова. Саратов, 2001.

19. Письмо ВАС РФ от 2 июня 1995 г. N С5-7/ОЗ-303// СПС КонсультантПлюс.

20. Письмом Банка России от 19 августа 2004 г. № 103-Т «Об осуществлении Банком России контроля за исполнением кредитными организациями (их филиалами) Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Вестник Банка России. № 51. 25.08.2004.

21. Постановление ВАС РФ N 9518/01 от 27 августа 2002 г. // СПС КонсультантПлюс.

22. Постановление Президиума ВАС РФ от 19 апреля 2002 г. N 5697/01. // СПС КонсультантПлюс.

23. Суханов Е.А. Правовое регулирование банковской деятельности. М., 1997.

24. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. М., 2010. С. 31 - 55.

25. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. К вопросу о статусе Банка России // Деньги и кредит. 1998. № 9.

26. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.