Валерий Николаевич Кузин,
К.ю.н., доцент кафедры
истории российской государственности и права
Поволжского института управления имени П.А. Столыпина.
Кузин В.Н.
От практики к теории: к истокам проблемы
продовольственной безопасности
Обеспечение продовольственной безопасности
населения является жизненно важной проблемой в любой стране мира. Как правило,
на её решение направлен целый комплекс государственных мероприятий, тратятся
значительные бюджетные средства. Справедливо отмечено, что «Исторический опыт
свидетельствует о том, что решение продовольственной проблемы как условия
физического выживания человека выступает базовым фактором обеспечения
социальной стабильности любого государства» [1, с. 62]. Однако если эту проблему попытаться расчленить и
рассматривать в двух плоскостях – как научную категорию и как сферу
практического применения, – то в этой области выявится парадоксальное
хронологическое несовпадение теории и практики, противоречие, нуждающееся в
разрешении.
Так, считается, что как научная категория,
продовольственная безопасность познаётся мировым сообществом не столь давно и
потому является областью относительно новой в плане научного анализа. Этим
объясняется наличие достаточно спорных формулировок и неоднозначных толкований.
Действительно, сам термин «продовольственная безопасность» появился в
международном обороте после зернового кризиса 1972–1973 гг., когда перепроизводство
продовольствия в развитых странах шло параллельно с голодом в странах «третьего
мира».
Проблема продовольственной безопасности
быстро вышла за рамки национальных границ и стала предметом обсуждения мировым
сообществом. В декабре 1974 года Генеральная Ассамблея ООН одобрила
разработанные Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН (ФАО)
«Международные обязательства по обеспечению продовольственной безопасности в
мире», где звучали ещё только самые общие определения.
В 1994 г. в Программе развития ООН (ПРООН)
под продовольственной безопасностью уже понималась доступность основных
продуктов питания, что предполагало, как их наличие, так и свободный доступ к
ним, достаточную покупательную способность населения.
В ноябре 1996 г., в ходе Всемирной Римской
встречи на высшем уровне, была принята «Римская декларация по всемирной
продовольственной безопасности». Она подтвердила «право каждого на доступ к
безопасным для здоровья и полноценным продуктам питания, в соответствии с
правом на адекватное питание и основным правом каждого на жизнь» [2]. (Отметим, что именно эта формулировка
станет базовой для всех появившихся позднее определений продовольственной безопасности.)
В этот период эксперты Продовольственной и
сельскохозяйственной организации объединённых наций (ФАО) оперировали
категорией «международная продовольственная безопасность», одновременно пытались
разработать подходы к её инструментальному анализу. Состояние продовольственной
безопасности было предложено оценивать по двум показателям: объёмам переходящих
до следующего урожая мировых зерновых запасов и уровню мирового производства
зерна в среднем на душу населения.
При такой оценке общие критерии мировой
продовольственной безопасности суммировались из показателей отдельно взятых
стран. На наш взгляд, универсальность подобной методики обусловила и её
серьёзную ограниченность. Так, исторический опыт свидетельствует, что даже для
одной достаточно крупной страны средние показатели продовольственного обеспечения
могут быть вполне благополучными, но при этом в одной её части будет
продовольственное изобилие, а другая будет голодать.
Очевидно, что выработка критериев
продовольственной безопасности зависит от экономического потенциала конкретной
страны, природно-климатических условий, уровня развития продовольственной сети,
науки и техники, традиций питания. Но такой подход создаёт основу для понимания
уже национального характера проблемы продовольственной безопасности.
В соответствии с современными
представлениями считается, что национальная продовольственная безопасность
предполагает наличие нескольких основных компонентов: установление степени
самообеспеченности основными продовольственными товарами и критического порога
импорта; функционирование комплекса экономических мер по поддержке сельского
хозяйства, создание и поддержание системы переходящих и страховых запасов
продовольствия, прежде всего зерна [3, с. 27].
Следует отметить, что обеспечение продовольственной безопасности
остаётся актуальной проблемой для современной России. Причём она усугубляется кризисом отечественного АПК, его явной
неготовностью к вступлению страны в ВТО. Поэтому тема продовольственной
безопасности страны волнует научное сообщество, ей посвящено множество
публикаций, ряд диссертационных исследований, но, к сожалению, по непонятным
причинам задерживается правовое оформление проблемы на федеральном уровне.
Следствием затянувшейся правовой
неопределённости стало формирование нескольких научных направлений,
представляющих заметно отличающиеся взгляды на содержание самой категории
«продовольственная безопасность». Но, при всех различиях в научных подходах,
уже выработано общее представление о её слагаемых. Сегодня к ним относится
обязательное создание стратегических запасов продовольствия, развитие
производственной базы сельского хозяйства, формирование оптимального для страны
соотношения между экспортом продовольствия и его импортом, расширение транспортных
и торговых сетей для оперативного распределения сырья и продовольствия – т. е.
обеспечение государством физической и экономической доступности продуктов
питания для населения [4, с. 40].
Таким образом, можно констатировать, что
хотя общепринятого определения продовольственной безопасности ещё не
выработано, уже есть чёткое представление о её материальном и организационном
наполнении.
Отметим, что в продовольственной
безопасности страны особую роль играет зерно. Это объясняется относительно
высокими технологическими возможностями создания резервных фондов для
гарантированного хлебофуражного снабжения страны и одновременно оперативного
регулирования цен на внутреннем зерновом рынке, а также формирования экспортных
ресурсов [5, с. 8].
Это обстоятельство позволяет перейти к
исследованию практической стороны вопросы. И здесь выясняется, что это более
«старая» сторона проблемы, берущая начало ещё в 20-х годах прошлого века.
Как известно, к I Мировой войне в России так и не смогли создать надёжную
хлебозапасную систему [6, с. 188]. Затем гражданская война и «военный
коммунизм» с практикой продовольственной развёрстки. Следствием череды
потрясений для народного хозяйства стал голод 1921–22 гг. Представляется, что уроки этого трагедии
сегодня изучены ещё недостаточно глубоко. На наш взгляд, именно с этого времени
в России начались разработки методик расчёта потребления на душу населения, как
городского, так и сельского, на армию, расчёта переходящих запасов хлеба, была
подготовлена сеть элеваторов, проведены мероприятия по развитию торговой сети,
и, наконец, были созданы государственные продовольственные резервы. То есть
были заложены материальные слагаемые того, что сегодня мы называем продовольственной
безопасностью [7].
Так, ещё в начале 1922 г. была сделана
попытка вычислить обычные нормы потребления на душу населения [8]. А в конце года появились
первые методики расчёта норм душевого потребления продовольствия [9]. Это позволило уже в феврале 1923 г. поставить вопрос о создании
государственных хлебных резервов [10, с. 364]. А с июня все центральные и областные промышленные
тресты были обязаны периодически
докладывать о наличности хлебных и кормовых запасов [11, с. 122–123]. Таким образом, к концу года в стране была создана система
достаточно точного и оперативного учёта запасов продовольствия. Наконец, в декабре 1923 г. приказом Наркомпрода
был определён перечень складов-зернохранилищ, включённых в сеть государственных
зернохранилищ общесоюзного значения, а в январе 1924 г. был опубликован Наказ
по управлению ими [12, с. 12]. Наказ явился правовой основой
деятельности государственных зернохранилищ.
В этот период в сводках ЦСУ особое
внимание уделялось определению хлебных запасов, загруженности и степени
использования элеваторной сети. Материалы обследований разрабатывались по
губерниям и по владельцам хлебов. В итоге
показывалось распределение запасов по районам «с недочётом их на душу
городского населения» и сопоставлялось с заготовками и расходами как на
внутреннее потребление, так и на экспорт [13, с. 188]. Проведённая работа позволила к 1924 г. определить
возможный объём запасов – до 400 млн. пудов хлеба [14, с. 18].
Следует отметить, что XI Всероссийский Съезд Советов, состоявшийся в январе
1924 г., возможное неблагополучие дел в сельском хозяйстве уже рассматривал как
очевидную угрозу нормальной жизни страны [15, с. 18]. На обеспечение физической и экономической
доступности продовольствия были направлены и партийные решения, игравшие роль
законов в условиях советской действительности. Буквально в сегодняшнем звучании
они требовали «…принять все меры к организации государственной хлебной торговли
на внутреннем рынке в формах, обеспечивающих устойчивость хлебных цен
(переброски соответствующих количеств хлеба, регулирование тарифов, развитие
сети элеваторов и пр.» [16, с. 399]. Здесь уже чётко видны элементы современной системы продовольственной
безопасности (внутренний рынок, элеваторы, переброска хлеба, регулирование тарифов).
Следует обратить внимание и на заявление
Сталина, сделанное им в начале 1926 г.: «Нужно, чтобы в руках государства
скапливались известные резервы, необходимые для страховки страны от всякого
рода случайностей (недород), для питания промышленности, для поддержания
сельского хозяйства, для развития культуры и т. д. Жить и работать теперь без
резервов нельзя» [17, с. 127].
В январе 1927 г. правительство приняло
Положение «О постоянном государственном хлебном фонде» (18, ст. 49), которое
явилось началом правового оформления системы продовольственной безопасности.
Пунктами хранения государственных запасов становились элеваторы и зерносклады,
находящиеся у станций железных дорог, приспособленных к срочной погрузке
большого количества хлеба и фуража.
Наконец, в мае 1927 г. был утверждён
государственный бюджет на 1927– 1928 год [19, ст. 207], в котором
появилась новая статья – «Расходы на образование государственного хлебного
фонда Союза ССР». С учётом уже проведённых мероприятий, принятие постановления
означало и правовое оформление системы продовольственной безопасности.
В феврале 1928 г. СНК Союза СССР утвердил
новую редакцию положения о постоянном государственном хлебном фонде. Следует
обратить внимание на то, что в полном соответствии с современными
представлениями, фонд рассматривался как основное средство сформированной
системы. Так, он являлся переходящим из года в год запасом, предназначенным для
удовлетворения потребностей населения в продовольствии, фураже и семенах в
случае неурожая или других бедствий; удовлетворения чрезвычайных потребностей
государства в хлебе и фураже; устранения перебоев в снабжении хлебом и фуражом
потребляющих районов; регулирования хлебных цен, в случаях чрезмерного их
повышения, путём выпуска на рынок части фонда. Следует добавить, что в
постановлении были предусмотрены и технические меры, обеспечивавшие
оперативность использования государственных резервов на всей территории страны [20, ст. 49].
Таким образом, на основании
вышеизложенного необходимо признать, что проблема продовольственной
безопасности стала ярким примером отставания научной теории от реальной
практики. А практика, как показано, убедительно свидетельствует, что именно в
нашей стране уже в первой четверти XX в.
были созданы все условия для её решения.
Практической реализации планов помешала
начавшаяся борьба господствующей идеологии со стихией рыночных отношений.
Увлечение форсированной индустриализацией совместно с яростным неприятием
крепнущего индивидуального хозяйства в итоге подорвали производительные силы деревни.
Наконец, «великий перелом» 1929 г. надолго приостановил становление системы продовольственной
безопасности.
Тем не менее, советский опыт 1920-х годов,
хотя и далеко не однозначный, может быть учтён не только в разработке
методологических основ проблемы продовольственной безопасности, но и в практике
её решения.
Библиографический
список:
1. Степанян Е.Н. Некоторые аспекты и статистические
показатели продовольственной безопасности России // Вопросы статистики. 2009. №
5. стр. 62–70.
2.
Римская декларация по всемирной продовольственной безопасности // АПК: экономика,
управление. М., 1997, № 2. стр. 3-7.
4. Оболенцев И., Корнилов М., Синюков М.
Продовольственная безопасность // Экономист, 2005. № 12. с. 39–47.
5. Алтухов А. Зерновое хозяйство и продовольственная
безопасность России // АПК: экономика, управление. 2009. № 1. стр. 3–12.
6.
Кимитака Мацузато Сельская хлебозапасная система в России 1864 – 1917 годы //
Отечественная история. 1995. № 3. с. 185–195.
7
Кузин. В.Н. К постановке проблемы продовольственной безопасности в СССР:
историко-правовой аспект // Вестник Поволжской академии государственной службы
им. П.А. Столыпина, 2009. № 2. с. 32–40.
8.
Дубровский С. Революция и крестьянское хозяйство // Сельское и лесное
хозяйство.
1922. № 1-2. с. 3–9.
9.
Опыт исчисления посевных площадей и с.-х. продукции в 1913–21 гг. // Сельское и
лесное хозяйство. 1922. № 9–10. с. 45 – 74.
10. Кондратьев Н.Д. Относительное падение хлебных цен
/ Избранные сочинения / Ред. колл. Л.И. Абалкин и др.; Сост. В.М. Бондаренко,
В.В. Иванов, С.Л. Комлев и др. – М.: Экономика, 1993.
11. Сборник постановлений, распоряжений и приказов по
народному хозяйству за июнь 1923 г. № 6.
12. Сборник декретов, постановлений и приказов
по народному хозяйству за январь 1924 г. № 4 (16).
13. Вестник статистики. Октябрь-декабрь 1924 г. Книга XIX. № 10 – 12. М., 1924. стр. 188.
14. Наше внешнее и внутреннее положение / Сост. В.
Глыбов. – М.: Красная новь, 1924.
15. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций
и пленумов ЦК. Ч. II. 1924–1930. – М. Изд-во политической
литературы, 1954.
16. Решения партии и правительства по хозяйственным
вопросам. В пяти томах. Т. 1. 1917–1928 годы. – М.: Политиздат, 1967.
19.
Собрание Законодательства Союза ССР. 1927. № 24.
20 Собрание Законодательства Союза ССР. 1928. № 14.