К.ю.н., доцент Смирнова З.М.

Российский экономический университет им. Г.В.Плеханова, Россия

Особенности признаков закона субъекта Российской Федерации.

Рассматривая данный вопрос необходимо обратиться в ведущим юридическим наукам. В теории государства и права под источником права пони­мается «способ выражения, закрепления правовых норм»[1]. К числу источников права относят нормативно-правовой акт, нор­мативный договор, судебный  прецедент, правовой обычай, религиозные догмы, юридическая наука, принципы права. Нормативно-правовые акты являются веду­щим источником права. В то же время в их массиве выделяет­ся ядро – это законодательство, то есть совокупность законов.

Формирование правового государства связано с повыше­нием роли закона в государственной и общественной жизни. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, «закон - ключевое юридическое понятие и основной феномен правовой жизни общества»[2]. За­кон выступает главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод гражданина, служит важнейшим сред­ством преобразований в экономической, социальной и иных сферах и одновременно способствует стабилизации, устойчи­вости общественной обстановки, устанавливает легальные рам­ки деятельности государственных и общественных институтов, занимает ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых актов.

Наличие у субъектов России права на собственное право - творчество стало идеализироваться некоторыми авторами, например, А.Е. Сукало называет его одним из признаков государственно-правовой природы субъектов Федерации[3]. Содержание этой деятельности составляют установление, из­менение или отмена норм права посредством предусмотрен­ной законом процедуры. Все сказанное в равной мере относит­ся и к законотворчеству как форме реализации полномочий субъектов Российской Федерации, предусмотренной Консти­туцией Российской Федерации.

Конституционное законодательство России состоит из двух уровней - федерального и уровня субъектов Федерации (реги­онального). О наличии двух уровней законодательной системы в стране говорится и в работах Ю.А. Тихомирова и И.В. Котелевской, М.С. Студеникиной, A.M. Цалиева и других[4]. В соот­ветствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации ме­стное самоуправление в пределах своих полномочий самосто­ятельно. Органы местного самоуправления не входят в систе­му органов государственной власти. В этой связи нельзя со­гласиться с точкой зрения Ю.А. Тихомирова, который, выделяя два уровня законодательства, служащие слагаемыми право­вой системы, добавляет к ним еще третий уровень саморегу­ляции по линии местного самоуправления[5], а также с мнением В.М. Манохина, утверждающего, что Конституция «установила три уровня правового регулирования: федеральный, уровень субъектов Федерации (региональный уровень), муниципальный (местное самоуправление)»[6]. Правотворчество органов мест­ного самоуправления находится за пределами конституцион­ного законодательства России.

Идея региональной системы законодательства не относится к числу новых в мировой практике. Своим законодательством обладают штаты в США, земли в ФРГ, кантоны в Швейцарии и иные субъекты в других федерациях.

Русский правовед XIX века - Н.М. Коркунов определял за­кон как «веление верховной власти, состоявшееся при участии государственного совета»[7].

В самом общем виде закон можно определить как норма­тивно-правовой акт, исходящий от законодательных предста­вительных органов государственной власти или принимаемый непосредственно народом путем прямого волеизъявления (ре­ферендума), выражающий общую государственную волю, ре­гулирующий наиболее важные общественные отношения и об­ладающий высшей юридической силой во всей системе нор­мативно-правовых актов. Данное понятие по своей сути явля­ется наименее полемизируемым в юридической науке[8]. Глав­ное назначение закона - регулировать принципиальные вопро­сы, касающиеся граждан.

Конституции зарубежных стран определяют закон как важ­нейший нормативно-правовой акт и устанавливают следующие его виды:

1)конституционные законы, которые, хотя и не являются со­ставными частями конституции, регламентируют важнейшие государственно-правовые вопросы: это законы об избира­тельном праве и избирательной системе, о полномочиях пра­вительств и парламентов и прочие[9];

2)органические законы, которые в отличие от конституцион­ных принимаются на основе бланкетных норм, содержащихся в конституциях. Особенно богата такими бланкетными нормами Конституция Франции 1958 года, которая устанавли­вает, например, что органический закон определяет длитель­ность полномочий каждой палаты, число ее членов, их воз­награждение, условия их избрания, режим неизбираемости и недопустимости совмещений;

3) обычные законы, принимаемые парламентом. Это, напри­мер, законы в США о регулировании лоббизма (1946 .од), о преемственности должности Президента (1948 год), о феде­ральных избирательных кампаниях (1972 год) и другие. При этом, как отмечает Ю.А. Тихомиров, в современном мире не везде признаны конституционные или органические законы. О них говорится в Конституции Польши (статья 81), Конститу­ции Франции (статьи 34, 46). Их не было в прежних Конституци­ях СССР и РСФСР. В Швейцарии выделяются законы, приня­тые народными голосованиями. Во Франции различаются так­же финансовые законы, программные законы, а остальные диф­ференцируются по характеру содержащихся в них правил и принципов[10].

В отличие от этого федеративная структура российского го­сударства и положения Конституции Российской Федерации 1993 года позволяют говорить о шести видах законов:

1) Закон о поправках к Конституции РФ;

2) федеральные конституционные законы;

3)федеральные законы, принятые в пределах исключитель­ной компетенции Федерации;

4)федеральные законы, принятые в сфере совместного веде­ния Федерации и ее субъектов;

5)законы субъектов Федерации, принятые в сфере совместно­го ведения Федерации и ее субъектов;

6)законы субъектов Федерации, принятые в пределах собствен­ной компетенции.

Две последние категории можно с полным правом отнести к региональным законам, однако их понятие отсутствует не толь­ко в Основном Законе России, но и в других федеральных нор­мативно-правовых актах. Конституция Российской Федерации 1993 года устанавливает существование двух видов законов: федеральных конституционных законов и федеральных зако­нов; и не говорит о региональных законах. В то же время, понятие «региональный» активно употребляется не только обывате­лями, учеными, но и действующими нормативно-правовыми ак­тами. Так, например, действующая Конституция в пункте «з» статьи 71 особо выделяет «федеральные фонды регионально­го развития». Это понятие также используется в Бюджетном кодексе Российской Федерации (региональный бюджет) и На­логовом кодексе Российской Федерации (региональные нало­ги и сборы).

Однако определение региона в большинстве случаев вызы­вает затруднение. Думается, что данный пробел, бесспорно, должен быть восполнен в федеральном законодательстве, что позволит определить содержание категории «региональный закон».

В то же время И.А. Умнова определяет субъект Российской Федерации как «государственно-территориальное образование, входящее в состав единого федеративного государства - Рос­сийской Федерации и обладающее конституционно гарантиро­ванными правами по осуществлению государственной власти на соответствующей территории»[11]. Формирование субъектов Российской Федерации происходило на основе естественной и исторически сложившейся общности интересов природных, эко­номических, социальных, национальных, культурных и прочих. Каждый субъект России обладает собственными, специфиче­скими, ему одному присущими особенностями, что и охваты­вается в полной мере понятием «регион».

Признаки закона (как и определение последнего) не вызы­вают острой полемики в науке. Ученые - пра­воведы выделяют достаточно схожие признаки закона и не силь­но расходятся в их количестве.

Так, например, И.А. Иванников выделяет следующие при­знаки закона:

1)   регулирует наиболее важные общественные отношения;

2)   имеет особый порядок принятия;

3)   обладает наибольшей юридической силой;

4)   содержит нормы первичного, исходного характера[12].

В.Л. Кулапов к вышеперечисленным добавляет также при­нятие только законодательными представительными органами государственной власти или непосредственно народом[13].

Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская среди признаков зако­на кроме названных выделяют также следующие:

- нормативное выражение воли народа в результате согласо­вания различных социальных интересов;

-стабильность норм, длительность существования и действия[14].

Изложенное свидетельствует о том, что по своей сути закон характеризуется единым набором признаков, что подтверждается достаточно четким и лаконичным определением рассматриваемой категории. В то же время для построения системы признаков регионального закона как категории, новой для оте­чественной юридической науки, требуется осмысление специ­фики названной категории с целью адаптации перечисленных признаков к условиям регионального законодательства.

Можно выделить следующие признаки регионального за­кона:

1)закон субъекта Российской Федерации есть нормативно-пра­вовое выражение и воплощение воли населения субъекта Российской Федерации в результате согласования различ­ных политических и социальных интересов и воли;

2)закон субъекта Российской Федерации первичен, его нор­мы носят, как правило, устойчивый, стабильный, длящийся характер существования и действия;

3)  региональный закон регулирует основные, наиболее важ­ные и существенные общественные отношения;

4)  региональный закон принимается только и исключительно органами законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации или непосредственно на­селением региона в ходе референдума субъекта России;

5)закон субъекта Российской Федерации, изданный предста­вительным (законодательным) органом региона, принимает­ся в особом порядке в рамках законодательного процесса и на основе специальных процедур, регламентируемых соответствующим нормативно-правовым актом;

6)изданный законодательным органом субъекта Федерации региональный закон не подлежит отмене никаким органом государственной власти региона, за исключением органа его издавшего;

7)юридическая сила закона субъекта Российской Федерации производна от юридической силы Конституции Российской Федерации и федеральных законов, на территории субъек­та России региональный закон, принятый в рамках полномочий региона, обладает высшей юридической силой и имеет верховенство на территории соответствующего субъекта Фе­дерации.

Таким образом, закон субъекта Российской Федерации ха­рактеризуется, во-первых, производностью от законодательной власти субъекта Российской Федерации, он выступает как пра­вовой результат ее деятельности. Принадлежащая народу го­сударственная власть творит закон, прежде всего, через свои представительные органы, которые обладают монополией на законодательную деятельность в числе всех остальных госу­дарственных органов в системе разделения властей (так назы­ваемая представительная демократия), а также путем приня­тия закона непосредственно народным голосованием (референ­думом) (так называемая непосредственная демократия).

Во-вторых, вопросы содержания закона определяются ком­петенцией соответствующего государства.

В-третьих, закон обладает высшей юридической силой и имеет прямое действие в пределах территории деятельности соответствующего представительного органа. Высшая юриди­ческая сила закона означает, что все иные правовые акты дол­жны соответствовать закону и не противоречить ему. Все субъек­ты права обязаны соблюдать законы, действовать на основе и во исполнение законов.  Издавший закон представительный орган не нуждается в санкционировании его действий со сто­роны любого другого органа, это значит, что закон не подлежит чьему-либо утверждению. Соответственно, никто не может из­менить или отменить закон, кроме издавшего его органа.

При этом все вышесказанное нельзя в полной мере отнести к региональному закону, который сам по себе производен от Конституции России и федеральных законов и, следовательно, лишен наибольшей юридической силы при отсутствии специ­альной оговорки «по отношению к иным нормативно-правовым актам соответствующего региона».

В-четвертых, законы - это акты, принятые в особом поряд­ке. Порядок принятия региональных законов может определять­ся конституцией (уставом) субъекта Федерации и регламентом представительного (законодательного)- органа власти, а также законом о нормативно-правовых актах.

Таким образом, предложенная система признаков закона субъекта Российской Федерации, думается, будут способствовать созданию каче­ственных законов субъектов Федерации и построению слажен­ных и согласованных региональных систем законодательства,

 


[1] Лазарев В.В., Липень СВ. Теория государства и права. Учебник для вузов. М.: Издательство «Спарк». 1998. С. 181.

[2] Тихомиров Ю.А. Закон: притязания, стабильность, коллизии // Законодательство России в XXI веке: По материалам научно-практической конференции. Москва. 17 октября 2000 г. М.: Городец-издат, 2002. С. 8

[3] Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия: Научно-практическое пособие. М.: Юрид. лит., 1998. С. 110.

[4] Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999; Студеникина М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. - 1997. - № 1; Цалиев A.M. Правовые акты субъектов Российской Федерации - важная составляющая законодательной базы Российской Федерации // Журнал российского права. - 2001. - № 6; Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия: Научно-практическое пособие. М.: Юрид. лит., 1998

[5] Федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации: проблемы соответствия // Журнал российского права. -  1997. - №10. - С. 140.

[6] Манохин В.М. Правотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации. Вопросы методики. Саратов, СГАП, 2000. С. 4.

[7] Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб, 1894. С. 340.

[8] Иванников И.А. Теория государства и права. Учебное пособие. Ростов н/Д. Изд-во Рост. Ун-та, 2001. С. 169; Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.: Юристъ, 2000. С. 383; Любашиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Тимошенко И.В. Теория государства и права: Учебное пособие. Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2002. С. 341

[9] Акт о свободе печати 1949 года в Швеции, законы об избирательных правах 1965 года и 1970 года в США.

[10] Конституция, закон, подзаконный акт. М.: Юрид. лит., 1994.

[11] Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред проф. В.А.Кряжков. М.: ООО «Городец-издат», 2002. С. 115.

[12] Иванников ИЛ. Теория государства и права. Учебное пособие. Ростов н/Д: Изд-во Рост. Ун-та, 2001. С. 169.

[13] Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В, Малько. М.: Юристъ, 2000. С. 382 - 383.

[14] Тихомиров Ю.А., Котелевская ИВ. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999. С. 81 - 82.