Изменения в правовом статусе 1-го департамента Правительствующего Сената в начале XX века

Рустамова С.М.

К.ю.н.доц.

каф гражданского права

ДГУ

Изменения в правовом статусе 1-го департамента Правительствующего Сената в начале XX века

Закон от I2 декабря 1904 года. Данный законодательный акт - Указ Сенату "О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка", утвержденный императором 12 декабря 1904 года. Указ касался деятельности 1-го департамента Сената. Несмотря на то, что этот департамент выполнял функции органа административной юстиции, его судебные полномочия в этой области были неразрывно связаны с управленческими, что в известной степени позволяло ему выступать судьей в собственном деле. Поэтому мнения о его деятельности в начале XX века были неоднозначными. Если такие ученые-правоведы, как И.Т. Тарасов и Н.М. Коркунов признавали 1-й департамент Правительствующего Сената полноценным органом административной юстиции высшего уровня, то другие ученые-правоведы, которых было большинство, полагали, что данный департамент Сената не может быть строго признан административным судом[i]. Вот какую характеристику этому департаменту давал известный ученый-административист В.М. Гессен. Он писал: "Судебно-административные функции 1-го департамента Правительствующего Сената вырабатывались исторически, почти без непосредственного участия законодателя. Ни даваемое законом определение компетенции, ни порядок разрешения дел, ни способ и условия комплектования личного состава не соответствуют значению 1-го департамента, как высшего судебно-административного учреждения Империи. В местах функции административной юстиции находятся в руках так называемых смешанных комиссий, возникших разновременно, случайно без всякого общего плана"[ii]. Основными недостатками работы 1-го департамента Правительствующего Сената признавались следующие: 1) отсутствие независимости и авторитетной власти; 2) архаичность процессуальных правил и волокита в производстве дел; 3) некачественный состав сенаторов вследствие отсутствия такого цензового требования, как наличие у сенатора высшего юридического образования[iii].

Указ императора от 12 декабря 1904 года поставил на очередь вопрос о пересмотре правового статуса 1-го департамента Правительствующего Сената и об учреждении в России органов административной юстиции. Такое положение не прямо, но косвенно вытекало из первого пункта данного указа, где было сказано: "Принять действительные меры к охранению силы закона, дабы ненарушимое и одинаковое для всех исполнение его почиталось первейшею обязанностью подчиненных императорскому Величеству властей и мест, неисполнение же ее влекло неизбежно законную за всякое произвольное действие ответственность, и в сих видах облегчить потерпевшим от таких действий лицам способы достижения правосудия"[iv].

Комитет Министров, развивая этот Указ, поставил вопрос о реформе

1-го департамента Правительствующего Сената и образовал Особое совещание под председательством сенатора А.Д. Сабурова. Проект реформы 1-го департамента Сената, разработанный А.Д. Сабуровым, рекомендовал ввести "публичность заседаний и словесные объяснения сторон". Безусловно, данное положение представляло огромный шаг вперед по пути превращения 1-го департамента Сената в подлинный орган административной юстиции. Другим важным положением проекта А.Д. Сабурова было положение о необходимости децентрализации института административной юстиции и передаче большинства административно-судебных споров местным органам административной юстиции губернским и уездным присутствиям. Иначе говоря, проект реформы Сената, представленный в Комитет министров А.Д. Сабуровым, наряду с реформой 1-го департамента Сената предусматривал и реформу провинциальных административно-судебных органов. В конечном счете Особое совещание под председательством А.Д. Сабурова высказалось за полное выделение 1-го департамента Сената и превращение его в Административный суд самого высокого уровня. К сожалению, Министерство юстиции пришло к выводу, что такая коренная реформа 1-го департамента Сената будет "преждевременной и нецелесообразной" и ограничилось внесением на рассмотрение третьей Государственной Думы в 1907 году законопроекта о некоторых изменениях в порядке производства и решения дел в департаментах Сената, в том числе в 1-м департаменте[v]. В ноябре-декабре 1916 года реформа 1-го департамента Сената была в целом одобрена Государственным Советом и Государственной Думой, которая приняла закон о реформе Сената от 26 декабря 1916 года.

Закон от 26 декабря 1916 года. Полное название закона "О некоторых изменениях в устройстве и в порядке производства дел департаментов Правительствующего Сената". Данный закон, в котором говорилось о "некоторых изменениях в устройстве и в порядке производства дел департаментов Правительствующего Сената", вносил в правовой статус 1-го департамента Сената существенные изменения, приближая его к более совершенному типу органа административной юстиции[vi].

По закону от 26 декабря 1916 года сенаторы обязаны были иметь высшее образование, но в Законе говорилось только о "высшем образовании", а не о специальном юридическом образовании (ст. 8 Закона). За сенаторами признавалась несменяемость: они не могли быть уволены без прошения, не подлежали переводу из одного департамента в другой без их согласия. Существенно ослаблялось влияние заинтересованных министерств на решения дел в 1-м департаменте Сената. Предварительные заключения от министров требовались Сенатом в случаях: 1) когда для решения дел Сенат признавал это необходимым и 2) по жалобам на министров, когда жалобы поступали в Сенат без их объяснений. Чтобы это право министра не обратилось в способ затягивания дела, устанавливался, согласно ст.131 Закона от 26 декабря 1916 года, трехмесячный срок для представления министерских заключений[vii].

В целях обеспечения интересов правосудия в сенатское производство вводилось состязательное начало. Объяснения явившихся в заседание участвующих в деле лиц и их представителей должны были выслушиваться после доклада дела, состоящего в устном объяснении сенатором-докладчиком обстоятельств дела и в прочтении при этом тех актов и документов, которые должны быть доложены в текстуальном их содержании (ст. 81-81¹)[viii].

Рассмотрение жалобы в 1-м департаменте Сената должно было быть не только состязательным и устным, но и публичным. В ст.45 закона от 26 декабря 1916 года говорилось: "В заседаниях по делам, доходящим до Сената, как по жалобам, так и по представлениям подчиненных Сенату установлении, если дела сии затрагивают интересы частных лиц, допускаются участвующие в деле лица и их поверенные. По тем же делам допускаются в заседания и посторонние лица, кроме тех случаев, когда Сенатом будет постановлено, что по особому свойству дела публичность заседания может быть предосудительна для религии, общественного порядка или нравственности"[ix].

Решения 1-го департамента Сената облекались в форму определений. Определение должно было содержать в себе подробное изложение соображений, на основе которых было принято решение. Закон от 26 декабря 1916 года сохранял прежний принцип: на решения Сената нельзя было приносить жалобы. Раньше можно было приносить жалобы на определения департаментов Сената на имя императора. Теперь такая возможность устранялась, но зато устанавливалось право Сената пересматривать свои определения по собственному решению[x].

При определении компетенции 1-го департамента Сената п. 3 ст. 20 Закона от 26 декабря 1916 года предоставлял данному органу право осуществлять общий надзор законностью действий разных мест управления.

Первому департаменту Сената также предоставлялось право входить к императору через Совет Министров с представлением о назначении ревизии определенной местности либо отрасли управления в тех случаях, когда на основе полученной информации департамент приходил к выводу о наличии в ней "значительных беспорядков либо злоупотреблений" (ст. 208¹ Закона от 26 декабря 1916 года[xi].

Закон от 26 декабря 1916 года затронул также вопрос о местных органах административной юстиции, т.е. губернских присутствиях смешанного состава, предоставляя участвующим в деле по жалобе лицам и их представителям право лично присутствовать на заседаниях и давать объяснения по делу. Таким образом, законодатель решал вопрос об органах административной юстиции системно и охватывал как деятельность центрального органа административной юстиции - 1-го департамента Сената, так и местных органов административной юстиции - губернских присутствий смешанного состава[xii].

Известный ученый-административист А.И. Елистратов, характеризуя закон от 26 декабря 1916 года, писал: "Традициям сенатской волокиты; убивающей всякую веру в подзаконность управления, противопоставлены существенные улучшения в порядке производства дел. Введение состязательного начала в процессе уравнивает на положение сторон министров и граждан, выступающих в качестве заинтересованных лиц. Обеспечению правосудия служит устность и публичность. Возможность добиться в департаменте окончательного решения в связи со сроком, установленным для министерских заключений, является известной гарантией сравнительно скорого завершения дела"[xiii].

Вместе с тем, А.И. Елистратов отмечал и недочеты закона от 26 декабря 1916 года. Например, в рассматриваемом законе игнорировалась идея административного иска, понятия, составлявшего непременный элемент института административной юстиции. "Самая идея административного иска, - писал А.И. Елистратов, - не нашла в сенатской реформе достаточного выражения: условия, формы и последствия обжалования актов управления в Сенате еще далеко не получили надлежащей юридической определенности и устойчивости"[xiv].

Были в законе от 26 декабря 1916 года и другие недостатки. К ним относились: отсутствие к кандидатам на должность сенатора-судьи требования иметь высшее юридическое образование и соответствующий стаж работы, т.к. отсутствие такого образования мешало отделять соображения юридические от политических; обязанность Сената представлять свои решения на утверждение императора, что ограничивало самостоятельность сенаторов; наличие у 1-го департамента Сената контролирующей власти, что нередко приводило к принятию решений не на основе принципа законности, а на основе принципа целесообразности.

И все же в целом изменения, внесенные в правовой статус 1-го департамента Сената, делали еще один важный шаг вперед на пути превращения этого органа в действительный орган административного суда. Однако в таком качестве 1-й департамент Сената не мог развернуть свою деятельность. Закон вводился в действие с 1 мая 1917 года, но в феврале 1917 года в России начались события, которые создали в стране новую политическую и правою ситуацию.