Социальная сфера и перспективы правового   регулирования

Магомедов М.М.,

соискатель кафедры

теории государства и права

ЮФ ДГУ (г. Махачкала).

Социальная сфера и перспективы правового регулирования

К долгосрочным целям культурной политики государства относятся: формирование идеологических и нравственных основ демократического правового государства; создание условий для развития и воспроизводства творческого потенциала общества; формирование неискаженного исторического сознания, создание единого культурного пространства страны. Большое значение для управления в области культуры имеют Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации»", «О государственной поддержке средств массовой информации и Книгоиздания Российской Федерации» от 1 декабря 1995 г., «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации» от 22 августа 1996 г., «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» от 15 апреля 1998 г., Постановление Правительства «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» от 25 марта 1999 г. и другие нормативные правовые акты.

Управленческая деятельность в области культуры осуществляется Правительством РФ, системой федеральных и иных органов исполнительной власти. Правительство обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранения, как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации. Компетенцию на определенных участках культурного строительства реализуют такие федеральные органы исполнительной власти, как Министерство культуры, Министерство по делам печати, телевидения и средств массовых коммуникаций, Государственный комитет по кинематографии, Федеральная архивная служба.

Ряд управленческих вопросов решают союзы журналистов, кинематографистов, художников и другие творческие союзы, действующие в соответствии с их уставами. Соответствующие органы исполнительной власти создаются в субъектах Федерации. В их непосредственном ведении находится большинство объектов культуры. В порядке реализации Указа Президента от 11 декабря 1997 г. «О мерах по оздоровлению государственных финансов» в ведение субъектов Федерации переданы десятки объектов культуры федерального подчинения. Объектами управления являются различные учреждения культуры: библиотеки, дома и дворцы культуры, клубы, кинотеатры, цирки, музеи и т.д. Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России), согласно Положению о нем, утвержденному постановлением, является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в области культуры, искусства, охраны и использования историко-культурного наследия, а также осуществляющим государственное регулирование и координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства РФ.

Если рассматривать телевидение как социальный институт, встроенный в политическую и культурную систему данного общества, то необходимо отметить, с одной стороны, воздействие телевидения на массовое сознание, а с другой — воздействие данной общественной системы на телевидение и другие СМИ, постоянный их контроль со стороны государственных структур.

Формирование общественного мнения становится одной из главных социальных функций телевидения, именно в связи с этим оно получает возможность социального управления и контроля в качестве носителя социальной информации. Масс-медиа приобретают статус четвертой власти, которая оказывает влияние на всю общественную практику в условиях глобализации экономики и культуры. Опыт различных стран мира свидетельствует о том, что телевидение служит политическим, социальным, экономическим и другим интересам власти. И происходит это весьма ненавязчиво и незаметно.

Средства массовой информации уже в первые десятилетия своего возникновения осознавались как важные инструменты социального управления и контроля. Голливуд в Соединенных Штатах стал поистине «фабрикой грез», концерном, сформулировавшим принципы развития целого народа и мощной страны, находившейся в глубокой депрессии[1].

Ситуация в мире подверглась еще более коренным изменениям с момента изобретения телевидения. Телевидение — это особый социальный институт, который воздействует на общественные процессы, усиливая интеграцию или дезинтеграцию общества, ускоряя или замедляя социальную динамику. Телевидение — это и определенная технология социального контроля и управления.

Усиление роли новейших информационных технологий делает актуальным вопрос информационной манипуляции и безопасности. Одними из первых об угрозе информационной безопасности заговорили культурологи. В частности, Маршалл Маклуэн.

Телевидение идеологически и информационно готовит общественное мнение к тем или иным социальным проектам, изменениям, формирует реакцию телезрителя. Государство либо отдельные организации и группы определяют культурную политику телевизионных каналов с помощью политических (цензура и т.п.) либо экономических (коммерческих) рычагов управления. Идеи, ценности, образцы поведения, идеалы, стереотипы мышления современного человека формируются в большей степени с помощью телевидения. Анализируя роль СМИ, А. Моль пишет: «Они фактически контролируют всю нашу культуру, пропуская ее через свои фильтры, выделяют отдельные элементы из общей массы культурных явлений и придают им особый вес, повышают ценность одной идеи, обесценивают другие, пол я ризу ют таким образом все поле культуры. То, что не попало в каналы массовой коммуникации, в наше время почти не оказывает влияния на развитие общества»[2].

Таким образом, информация превращается в инструмент власти, контроля и управления, а человеческая психика становится объектом внушения, пропаганды и агитации. Эти более гибкие формы воздействия на человеческую психику потеснили собой в XX веке физическое насилие. Информация становится продуктом массового производства, а телевидение приобретает характер нового мифотворца современной эпохи.

Исследователи средств массовой коммуникации, занимавшиеся разработкой роли средств массовой информации в 50-60-х гг., в частности У. Шрамм, отмечали две крайние позиции по отношению к воздействию СМИ на общество. Первая позиция заключалась в активном привлечении внимания к пропагандистским и манипулятивным возможностям средств массовой информации, следствием чего являлись социальные изменения. Вторая позиция исследователей заключалась в том, что средства массовой информации объявлялись стабилизирующими механизмами общественной жизни, которые охраняют данное общество от негативного воздействия извне или изнутри и в целом противодействуют разрушению общественной целостности. То есть главная функция СМИ — это поддержание в обществе статус-кво, его сохранение и упрочение. Такие исследователи, как П. Лазарсфельд и Р. Мертон, привлекали внимание общественности к наркотизирующей функции СМИ, которые заставляют обывателя пассивно созерцать то, что ему транслируют. При этом информация превращается в своеобразный «социальный наркотик»[3]. В 1 959 г. при Пенсильванском университете была создана аннебергская школа, которая изучала работу СМИ, воздействие коммуникативных процессов на современное общество[4].

В 1967 г. особую известность получили программы «Профиль насилия», «Культурные индикаторы», в которых исследовались содержание телевизионных передач и их воздействие на общественное сознание массовой аудитории. Аннебергская школа придерживалась концепции стабилизирующей роли СМИ, а телевидение осознавалось как главное культурное орудие американского общества и средство установления порядка. Его главная цель виделась в трансляции социальных моделей и культивации ценностей и идеалов общества. Системная сущность телевидения, по мнению ученых аннебергской школы, таким образом) заключается в сохранении целостности общественных отношений и структур. Одним из главных средств телевидения является создание символических образов, по своему генезису и сущности укорененных в конкретных социальных и исторических условиях. Массовая аудитория использует эти символические феномены для объяснения событий, произошедших в реальной жизни, социальных действий. Тем самым массовый зритель попадает в атмосферу особой условной культуры со своими героями и ценностями, которые начинают реально управлять сознанием и поведением массового телезрителя наподобие мифо-религиозной парареальности, хотя, конечно, различия между ними остаются, поскольку телевидение — это достижение индустриального общества и современных технологий[5]. Информация во многом становится средством замещения реальности. Пропорционально росту объема информации объективно понижается общее ее качество, негативно влияя на уровень культуры в целом, на духовные запросы человека. Перегруженный информацией человек не замечает, что больше уже не участвует в принятии каких бы то ни было социальных и даже личных решений. Сознание обывателя находится под непосредственным воздействием средств массовой информации, а иногда уже и почти полностью контролируется ими. Социальные последствия трансляции той или иной информации средствами масс-медиа все точнее просчитываются. Средства массовой информации активно участвуют в проведении государственной политики. Необходимо отметить, что информация в современном мире создается и распространяется с учетом этого фактора. Одну из важных ролей в этом процессе призвано сыграть телевидение, поскольку наряду с прессой и радио оно является основным источником, основным каналом передачи информации. Государственное регулирование культурных процессов различных стран осуществляется в рамках культурной политики. Термин «культурная политика» весьма многозначен. С одной стороны, это деятельность государства в сфере культуры и образования для централизации процессов управления культурой. С другой стороны, термином культурная политика характеризуется и деятельность местных и региональных органов управления в области культуры. В любом случае культурная политика связана с государственным регулированием важнейших культурных процессов и культурной жизни общества и представляет собой целенаправленное государственное вмешательство в социально-культурные процессы. Это также и поддержка на институциональном уровне учреждений культуры и искусства, определение стратегических целей и задач культурного строительства.

Среди основных направлений культурной политики следует назвать охрану культурного наследия, создание и трансляцию культурной продукции, образование в сфере культуры, стимулирование народного творчества и культурно-досуговой деятельности.

Так, страны социалистического лагеря в качестве культурной политики провозглашали идеи свободного доступа широких народных масс к духовным ценностям, наиболее полного удовлетворения культурных запросов населения, хотя на самом деле существовала жесткая фильтрация информации. Доступность и качество культурных ценностей осознавались как завоевания социалистической системы, хотя это утверждение весьма спорно.

На наш взгляд, культурная политика должна ориентироваться на гуманистические ценности, что должно выражаться в отношении к человеку не как к инструменту проводимой политики, а как к самоценности. Идеалом культурной политики должно быть культивирование человечности, стремления к обеспечению свободной и всесторонней реализации каждого члена общества. Политика государства должна быть направлена не только на решение проблем жизнеобеспечения, но и на духовное развитие личности. Этому должны служить средства массовой информации, система массового образования, публичные библиотеки, профессиональное и самодеятельное искусство, музеи и книжная торговля.

Министерство культуры является специально уполномоченным государственным органом охраны памятников истории и культуры, а также специально уполномоченным органом государственного контроля за соблюдением установленного порядка вывоза из России и ввоза на ее территорию культурных ценностей, реализации предметов антиквариата, а также правил внешнеэкономической деятельности в отношении культурных ценностей. Минкультуры России имеет территориальные органы по сохранению культурных ценностей. Свою компетенцию оно реализует в основном в отношении объектов культуры федерального значения, организационно-правовой статус которых (например, Российской государственной библиотеки, Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль») определяется, как правило, Правительством РФ[6].

Основными задачами Министерства культуры являются:

- осуществление в сфере культуры государственной политики, обеспечивающей необходимые условия для реализации конституционных прав граждан РФ на свободу творчества, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям и направленной на сохранение исторического и культурного наследия; а также содействие развитию национальных культур народов России;

- определение целей и приоритетов в развитии отдельных видов культурной деятельности, профессионального искусства, музейного и библиотечного дела, народного творчества, образования и науки в сфере культуры; разработка и реализация в соответствии с международными обязательствами РФ системы мер по предупреждению незаконных вывоза, ввоза культурных ценностей и передачи права собственности на культурные ценности; осуществление государственного контроля за вывозом из России культурных ценностей, соблюдением установленного порядка реализации предметов антиквариата, а также соблюдением правил внешнеэкономической деятельности в отношении культурных ценностей; управление деятельностью подведомственных организаций. Ряд важных задач выполняет Министерство культуры в связи с принятием 15 апреля 1998 г. Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»[7]. Основными его целями являются защита указанных культурных ценностей от расхищения, предотвращение их незаконного вывоза за пределы страны, а также неправомерной передачи кому бы то ни было; создание необходимых условий для реального обращения этих ценностей на частичную компенсацию ущерба, причинённого культурному достоянию России в результате разграбления и уничтожения ее культурных ценностей Германией и ее военными союзниками в период Второй мировой войны; обеспечение интересов России при регулировании с иностранными государствами спорных вопросов, касающихся указанных культурных ценностей, на основе последовательного соблюдения принципа взаимности; предоставление возможности для ознакомления с этими ценностями гражданам России иностранным гражданам, в том числе специалистам в сфере образования, науки и культуры; создание благоприятных условий для дальнейшего развития международного сотрудничества в сфере образования, науки и культуры.

Правовой базой сохранения и развития библиотечного дела служит Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. который устанавливает принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность.

Федеральный закон от 26 мая 1996 г определяет особенности правового положения музеев, которых в стране более 2,5 тыс. Они создаются в форме учреждений, осуществляющих культурные, образовательные и научные функции некоммерческого характера. Постановлением Правительства от 12 февраля 1998 г. «Об утверждении положений о Музейном фонде Российской Федерации, о Государственном каталоге Музейного фонда Российской федерации, о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации» установлен порядок и механизм учета, сохранения богатств, сосредоточенных в музеях страны[8].

Федеральная архивная служба России (Росархив), согласно Положению о ней, утвержденному постановлением Правительства от 28 декабря 1998, г., является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области архивного дела и контроль за сохранностью, комплектованием и использованием Архивного фонда Российской Федерации[9]. Политические и социально-экономические преобразования, происходившие в 1991 —2000 гг. в России, обусловили необходимость реформирования архивного дела на федеральном и местном уровнях. Важным содержанием проведенных реформ явилось создание необходимой законодательной базы и выработка новых подходов к решению основных задач архивной отрасли — комплектования, обеспечения сохранности и использования документов Архивного фонда Российской Федерации. В настоящее время в России насчитывается всего 2267 государственных архивов и центров документации, в т. ч. 16 федерального уровня, 32 — республиканских в составе Российской Федерации, 12 — краевых, 134 — областных 2060 — городских и районных, а также 78 органов управления ими.

В систему Росархива входят федеральные государственные архивы, научные и другие непосредственно подчиненные организации, а также органы управления архивным делом субъектов Федерации и подчиненные им учреждения. Основными задачами Росархива являются: организация и обеспечение формирования сохранности и использования Архивного фонда РФ; анализ состояния архивного дела, изучение тенденций и закономерностей, определение концепции и стратегии его развития с учетом региональных особенностей; развитие и совершенствование совместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации архивного дела и делопроизводства; координация деятельности подчиненных федеральных государственных архивов, научных и других организаций, обеспечение их функционирования; контроль за соблюдением законодательства в области архивного дела и другие задачи и функции, указанные в Положении[10].

В рамках реализации федеральной социально-культурной политики прежде всего предусматривается:

- перевод в цифровую форму библиотечных и архивных фондов федеральных библиотек и архивов, а также фильмофондов;

- создание электронной базы недвижимых памятников истории и культуры (40 тысяч объектов);

- создание оснащенных в соответствии с мировыми требованиями центров отечественной кинематографии, концертных и выставочных залов, театральных площадок, архивов во всех федеральных округах России для обеспечения общего для всей страны качества культурного обслуживания населения, реализации общероссийских гастрольных, выставочных планов, показа отечественных фильмов;

- создание информационных сетей и технологий;

- улучшение технического состояния недвижимых объектов культурного наследия (реставрация), позволяющее вернуть эти памятники в хозяйственный и культурный оборот.

Из почти 90 тысяч недвижимых памятников истории и культуры, взятых на учет в Российской Федерации, около 23,4 тысячи составляют объекты культурного наследия народов Российской Федерации федерального значения.

В соответствии с Конституцией Российской Федераций (ст. 7, 39, 41) государство охраняет труд и здоровье людей обеспечивает поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развивает систему социальных служб, устанавливает государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты; поощряет деятельность, способствующую укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

Здравоохранение, физическая культура и спорт, туризм и социальная защита граждан являются важнейшими отраслями государственного управления в социально-культурной сфере. Динамично и поступательно может развиваться только такое государство, которое проявляет должную заботу о подрастающем поколении и пожилых людях, обеспечивает гуманное отношение к инвалидам, охраняет здоровье всех своих граждан и создает необходимые условия для их достойной жизни. Охрана здоровья людей (в широком, общесоциальном смысле) представляет собой совокупность мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. При этом государство гарантирует охрану здоровья каждого гражданина в соответствии с внутренним законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Охрана здоровья граждан в широком понимании - это обязанность всех государственных органов и негосударственных организаций, для большинства из которых эта деятельность не является основной и осуществляется параллельно с выполнением их главных задач.

Координация вопросов здравоохранения относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Детальное распределение компетенции по этим вопросам между Российской федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления осуществляется в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и концепцией охраны здоровья населения Российской Федерации на период до 2005 года.

Охрана здоровья граждан в узком смысле заключается в принятии медицинских мер профилактики заболеваний, оказании медицинской помощи, поддержании оптимального состояния общественной гигиены и санитарии. Реализация этих мер осуществляется самостоятельной системой специализированных учреждений и органов, для которых охрана здоровья граждан является их основным назначением и основным видом деятельности. Управление деятельностью этих учреждений и органов образует самостоятельную отрасль государственного управления в социально-культурной сфере — здравоохранение.

Развитие физической культуры, спорта и туризма является составной частью многоаспектной деятельности государства по охране здоровья граждан. Успешное решение вопросов в отрасли здравоохранения немыслимо без повышения массовости и уровня физической культуры и спорта, совершенствования организации физкультурной и спортивной работы, укрепления материальной базы спортивных организаций, всемерной поддержки и развития туризма. В то же время руководство физической культурой, спортом и туризмом - достаточно специфическая и сложная деятельность государства, составляющая самостоятельную отрасль социально-культурной сферы управления.

Физическая культура, как часть рассматриваемой отрасли управления, представляет собой систему государственных и общественных форм деятельности, направленной на организацию процессов физического воспитания населения с учетом интересов каждого человека, требований производства, образования и культуры граждан Российской Федерации. Эта система включает; физическое воспитание в образовательных и дошкольных учреждениях, внешкольных и внеучебных физкультурно-оздоровительных и спортивных организациях физическую культуру в учреждениях организациях, на предприятиях и их объединениях, по месту жительства граждан и в местах массового отдыха; физкультурно-оздоровительную работу в санаторно-курортных учреждениях, домах отдыха и на туристских базах; физическую подготовку военнослужащих и личного состава правоохранительных органов; физическую культуру и спорт инвалидов. Спорт - обобщенное понятие одного из компонентов физической культуры общества, исторически сложившееся в форме соревновательной деятельности и специальной практики — подготовки человека к соревнованиям. Спортивная деятельность ориентирована на совершенствование физической подготовленности, духовных и волевых качеств личности, на организацию физкультурно-спортивных зрелищных мероприятий и досуга населения. В ней выделяются две сферы:

а) спорт высших достижений, обеспечивающий раскрытие потенциальных возможностей человека, достижение высоких спортивных результатов, установление рекордов, организацию спортивно-зрелищных мероприятий;

б) профессиональный спорт как коммерческо-спортивная деятельность, предусматривающая экономическую эффективность и высокую информационно-развлекательную ценность спортивно-зрелищных мероприятий. Общие вопросы физической культуры и спорта относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Так, компетенция Российской Федерации в данной области включает:

- формирование и осуществление федеральной и внешней политики; разработку и реализацию соответствующих федеральных программ;

- формирование Государственного фонда физической культуры и спорта Российской Федерации;

- установление федеральных нормативов финансирования физической культуры и спорта, требований к спортивным сооружениям, нормативов физической подготовленности различных групп населения;

- прямое финансирование научных исследований в этой области, спортивных сооружений и государственных физкультурно-спортивных организаций федерального значения, подготовки и выступления сборных команд под Государственным флагом Российской Федерации в официальных международных спортивных соревнованиях;

- контроль за исполнением федерального законодательства в области физической, культуры и спорта и др.

Республики в составе Российской Федерации, автономная область, автономные округа, края, области, гг. Москва и Санкт-Петербург самостоятельно и в полном объеме осуществляют развитие физической культуры и спорта, включая международные спортивные связи, по всем вопросам, кроме отнесенных к ведению Российской Федерации. Органы местного самоуправления осуществляют развитие физической культуры и спорта в пределах компетенции, установленной Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Правовое регулирование в отрасли физической культуры и спорта осуществляется в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте, законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов.

Следует отметить, что в соответствии с действующим законодательством государственные органы управления здравоохранением, предприятия, учреждения и организации государственной системы здравоохранения в пределах своей компетенции обязаны: использовать физическую культуру как средство профилактики и лечения заболеваний; осуществлять врачебный контроль за лицами, занимающимися физической культурой и спортом, в том числе спортивно-оздоровительным туризмом; создавать центры и пункты оздоровления и реабилитации средствами физической культуры и спорта, диагностико-консультационные пункты и кабинеты, врачебно-физкультурные диспансеры; оснащать их специальной аппаратурой и медицинским оборудованием и т.д. Туризм - это вид путешествий, в которых развлечения и отдых органически объединяются с образовательными целями. Распоряжением Правительства от 17 декабря 1999 г. определены конкретные мероприятия реализации второго этапа (1999-2005) федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации», утверждённой постановлением Правительства от 26 февраля 1996г.[11]

Таким образом, эффективность управления в любой сфере и на любом уровне зависит, в первую очередь, от соответствия управленческих структур заданным функциям. Поэтому, прежде чем создавать управленческие структуры, необходимо определить их функции, а также учесть при этом имеющиеся ресурсы. Затем под эти функции создаётся структура управления и осуществляется их персональное, кадровое наполнение. Аппарат управления и механизм его функционирования должны в полной мере соответствовать избранной экономической модели, социально-культурным и политическим интересам граждан, государственных и негосударственных организаций. В Конституции страны (ст. 71-73) содержатся указания относительно того, по каким направлениям и вопросам осуществляется функционирование федеральных органов исполнительной власти, по каким требуется их совместное функционирование с аналогичными органами субъекта Федерации, а также какова компетенция субъектов управления. Однако следует отметить, что многие вопросы организационно-правового характера еще недостаточно регламентированы действующим законодательством. Это касается, прежде всего, форм и методов взаимодействия федеральных и региональных исполнительных органов, четкого, разграничения их функций, полномочий и ответственности за результаты своей деятельности, без чего трудно решать проблемные вопросы, возникающие в процессе государственно-управленческой деятельности.

[1] Наим Мухаммед.Телевидение как социокультурный институт. Культура, управление, экономика, право. № 3, 2005. С.41.

[2] Моль А. Социодинамика культуры. М., 1973. С. 113.

[3] Лазарсфельд П.Ф., Мертон Р.К. Наркотизирующая дисфункция средств массовой коммуникации // Средства массовой коммуникации и социальные проблемы: Хрестоматия. Казань, 2000. С. 185-1 86.

[4] Землянова Л.М. Зарубежная коммуникативистика в преддверии информационного общества: Толковый словарь терминов и концепций. М., 1999. С. 17-18.

[5] Наим Мухаммед.Телевидение как социокультурный институт. Культура, управление, экономика, право. № 3, 2005. С.42.

[6] Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 2005. С. 3.

[9] Развитие архивного дела в Поволжье. 1991 -2000. — М., 2002. С. 9.

[10] Архивы России / Под ред. В.Р. Козлова, П.К. Гримстед. М., 1997. С. 8.