Право/8. Конституционное право

Барпибаев Т.Е.

Соискатель Университета

им. Д.Кунаева

СТАБИЛЬНОСТЬ И ДИНАМИЗМ ОСНОВНОГО ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

В современных условиях, когда с переходом Казахстана к новому конституционному строю весьма остро проявились многие кризисные явления и конфликты, исследование социальных противоречий, в том числе в правовых формах их проявления, приобретает повышенную актуальность. Это в полной мере касается и конституционно-правовой науки, современного казахстанского конституционализма. Очевидным является тот факт, что эффективность конституционного регулирования, степень реальности провозглашаемых Конституцией демократических принципов во многом определяются глубиной ее проникновения в природу социальных и политических конфликтов и противоречий современного общества и государства.

Конец ХХ века ознаменован стремительными и масштабными конституционными преобразованиями во многих странах. Если старые конституции и закрепленный ими конституционный строй отличались стабильностью, то в современных условиях наблюдается небывалый конституционный динамизм в Республике Казахстан и других государствах СНГ, странах Центральной и Восточной Европы, других постсоциалистических и постсоветстких государствах[1,с.5]. При этом принятие каждой новой конституции неизбежно сопровождается завышенными социальными ожиданиями и политическими иллюзиями, о чем свидетельствует не только отечественная история, но и история становления и развития конституционализма современных демократических государств.

Несоответствие ожидаемых результатов тому, что принес обществу новый Основной закон и более того, обратный эффект, подрывают общественный строй изнутри, дистабилизируют всю правовую систему на долгую перспективу, так как задеты бывают надежды и вера граждан в идеалы социальной справедливости, как основы и смысл любой конституции. Ведь конституционность – это основание правовой идеологии и правовой действительности, которая формирует такой вид сознания и поведения индивида как законопослушание. Оно же, в свою очередь, не может опираться на законы и, даже конституцию, если последние не олицетворяют идеалы права и социальной справедливости. Невозможно сформировать правовую культуру индивида и уважение к конституции[2] под воздействием одних лишь недосягаемых идеалов.

Пятнадцатилетний юбилей действующей Конституции РК дает повод к размышлению о том, каковы ее возможности или, скорее, каковы возможности общества, живущем по ее правилам? Действительна ли система координат конституционного реализма вообще? Способна ли она самосовершенствоваться и самообновляться и что это означает для казахстанского общества? Многие конституционалисты сходятся во мнении, что даже самая «жесткая» конституция должна содержать в себе практическую возможность проведения систематических законодательных реформ для избежания всякого рода социальных потрясений. Речь идет о более стабильных обществах с развитой системой права. Если же мы говорим о развивающихся странах, то, скорее различные кризисные ситуации диктуют о потребностях в тех или иных новшествах законодательства. «Совершенная правовая система, - по мнению Б.А. Овсипян, - подобно всякому живому организму, должна обладать иммунно-адаптационными свойствами и способностью целесообразно реагировать на всевозможные изменения социальных условий»[3].

Однако, каким бы стабильным общество не было бы, его эволюционное развитие обязательно сопряжено с изменениями, происходящим в его государственном устройстве: накапливаются изменения эволюционного характера - меняется построение и компетенция государственных институтов, происходит смена политических курсов и режимов. Поэтому задумываясь о потенциале Конституции с позиции правовых реформ, нельзя не затронуть такое важнейшее ее юридическое свойство как стабильность. Стабильность конституции - залог политической стабильности в государстве и обществе. От стабильности Основного закона напрямую зависит стабильность конституционного строя государства, что находит свое выражение и юридическое осуществление в ходе правореализационного процесса, когда складываются устойчивые, предсказуемые социальные отношения между субъектами права[4,с.81].

Нормы Конституции рассчитываются на долговременное действие, соответствующее стратегическим тенденциям развития общества. Ведь социальное назначение Конституции - в конструктивном развитии политических институтов, гармонизации интересов общества и гражданина, в создании правовых возможностей поступательного расширения демократии как универсального способа снятия напряжения[2]. Однако всеохватывающий процесс общественно-правовых реформ затрагивает и конституционное поле. В конституцию вносятся изменения и дополнения, поправки. Но как же это соотносится с тем, что по сравнению с обычными законами конституции, как правило, обладают повышенной степенью стабильности. Ведь это объясняется наличием в их тексте более общих, гибко применяемых положений, установлением запрета изменения отдельных положений (о правах и свободах личности, форме правления и государственно-территориального устройства и проч.), усложненной процедурой внесения поправок и пересмотра конституции[5].

Формально-юридическая стабильность конституции зависит от степени соответствия ее положений реальному устройству политической, экономической и духовной жизни общества, уровня согласия основных социально-политических сил, качества изложения текста конституции. Нестабильность конституций может проявляться в их частой смене (например, в ряде стран Латинской Америки принято свыше 20 конституций, главным образом в результате частых военных переворотов) либо во внесении в них множества поправок (Политическая Конституция Мексиканских Соединенных Штатов) [5].

Частая замена, а также внесение изменений в Основной Закон, - пишет Ю.Хитрин, - могут привести к неуверенности населения, дестабилизации общественного развития[2]. Однако стабильность Основного закона, по мнению А.Ж.Тусуповой, - должны отличать динамизм и постоянное адекватное соответствие реальной действительности[4,с.69]. При этом стабильность Конституции, - по мнению казахстанских ученых, - не следует противопоставлять проводимой в настоящее время конституционной реформе. Так, противопоставляя стабильность конституционной модернизации, а не конституционной реформе, О.К. Копабаев и К.К. Айтхожин отмечают, что реформа предусматривает кардинальный пересмотр или даже смену действующей конституционной модели, модернизация же означает только ее совершенствование посредством развития позитивных элементов и минимизации негативных факторов[6,с.7]. Следовательно, процесс внесения изменения и дополнений конституцию является составной модернизации. Однако, мнения правоведов по данному вопросу расходятся. Так, в частности, А.Ж.Тусупова пишет, что: «Факторами, которые могут инициировать внесение изменений и дополнений в конституцию, следует признать пересмотр общественно-политическим сознанием социальных ценностей и политических приоритетов, что может предусматривать перемены в политической и экономической системе государства». Именно названный процесс характеризует реформизм, как социально-правовое и политическое явление.

Значение термина «реформа» сводится к преобразованию, изменению чего-нибудь в целях улучшения [7,c.625]. По мнению Н.Я. Соколова «Реформа или преобразование есть способ эволюционного развития общества, другой взаимообусловленной стороной которого является революция» [8,c.5-6].

З. Сапарбекова отмечает, что реформы являются основой для качественного преобразования общества[9,c.134].

Г.Мальцев под правовой реформой понимает осуществление серии целенаправленных преобразований, результатом которых является постепенное формирование новой правовой системы, либо появление у действующей системы новых качеств, черт и существенных признаков [10,c.23].

Модернизация (фр. moderniser - делать современным) - добровольный, относительно растянутый по времени процесс изменения государственно-правового устройства страны на основе преемственности и значительного обновления («осовременивания») всех сторон общественной жизни в переходный период. Собственно, это непрерывный процесс, характерный практически для всех стран мира, развивающийся по принципу, известному со времен Древнего Рима: «Non progredi est regredi» «отсутствие прогресса есть регресс»[11].

Модернизация является процессом, противоположным революции - неожиданному, насильственному, скоротечному изменению естественного развития государства и права, что нередко оказывает негативное воздействие на дальнейшее развитие страны. Не зря в латинском языке сочетание слов re-volutio означает «движение вспять, откат назад»[11]. Адаптированная модернизация - поэтапное, плановое изменение, постепенное осовременивание государственно-правового устройства страны, имеющая конечной целью построение демократического, правового государства.

Термин «модернизация» употребляется также в значении процесса реконструкции или трансформации (лат. тransformatio - преобразование, превращение) - термин, характеризующий масштабные изменения формы государства или правовой системы.

Выше приведенные суждения позволяют, конечно же, отделить значения анализируемых терминов. Однако процесс правовых реформ, проходит не в единочасье (как революция) а поэтапно. Причем каждому этапу соответствуют затяжные временные промежутки, равные нескольким годам. Такое положение дел мы наблюдаем в частности в Республике Казахстан. Поэтому, исходя из практики общественно-правовых отношений, трудно обнаружить четкую грань между реформой и модернизацией, тем более, термин «модернизация» Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев считает подходящим для реформ, проходящих в нашей стране[11].

Следует также отметить, что внесение изменений и дополнений в Основной закон, как наиболее стабильный источник права может быть осуществлено как в процессе реформирования, так и модернизации. Так, в частности, в результате политико-правовых реформ 90-х была принята новая, измененная по всем существенным параметрам Конституция 1995 года. Однако далее, в процессе вживления этих реформ в Конституцию в 1998[12] и 2007[13] годах были внесены изменения и дополнения. На наш взгляд, термин «модернизация» подходит более к технической сфере применения, нежели к правовой.

Что же касается соотношения стабильности конституции и внесения в нее изменений и дополнений, то некоторыми авторами высказывается критика в сторону усложнения порядка представления проектов о внесении изменений и дополнений, их обсуждения и принятия соответствующих решений. Так, в частности, А.Ж. Тусупова считает, что «..излишняя «жесткость» конституции может повлечь регрессивные тенденции в развитии общества и вызвать у определенной его части стремление к нелегитимной смене конституции и, в конце концов, превратить ее в исторический документ, имеющий мало общего с реальной действительностью и утративший нормативную силу»[4,с.69].

В поиске ответа на вопрос: означает ли сверхусложненная процедура внесения поправок в Конституцию проявление антидемократизма в действиях учредителей конституций, единодушно, всеми авторами, в качестве примера, приводится Конституция США, которая прошла испытание более чем двухсотлетней историей и признана в целом эффективной (всего 27 поправок, в том числе, как известно, первые десять поправок приняты еще в 1791 году, а одна поправка (1933 г.) дезавуировала другую (1919 г.)[14,с.40-49].

Некоторые правоведы считают, что Конституция не должна содержать так называемых «вечных» статей, то есть тех, которые либо вообще не могут быть пересмотрены, либо не могут быть пересмотрены (изменены) в течение определенного срока[2]. В то же время целый ряд конституций стран мира содержит подобные ограничения. Например, Основной закон ФРГ 1949 г. устанавливает, что его изменения, затрагивающие разделение Федерации на земли, принципы сотрудничества земель в законодательстве или принципы, провозглашаемые ст.1 (неприкосновенность достоинства человека) и 20 (определение Германии как демократического и социального федеративного государства, в котором законодательство связано конституционным строем, а исполнительная власть и правосудие - законом и правом), не допускаются (абз.1 ст.79)[15, с 184].

В Конституции Греции 1975 г. невозможен пересмотр статей, касающихся основы и формы государственного строя страны как президентской парламентской республики, некоторых положений ст.2, 4, 5, 13 и 26 (ч.1 ст.110), а кроме того, вообще не разрешено изменение любых положений «ранее чем по прошествии пяти лет с момента завершения предыдущего пересмотра» (ч.6 ст.110)[16,с.8].

На фоне упомянутых конституционных ограничений отношение Конституции Республики Казахстан к вопросу о ее пересмотре, внесению поправок значительно мягче.

Государственные реформы продиктованные тенденциями модернизации государства, опосредуют потребность в дальнейшей демократизации государственно-правовых институтов, в повышении ответственности государства перед обществом. С помощью стратегии реформ, включающих их цели, задачи, этапы, а также систему последовательно осуществляемых мер, направленных на достижение результатов и новых государственных состояний, обеспечивается модернизация государства. Это, в свою очередь, отражает тенденцию усиления «правовой связанности» государства и его структур. Общепризнанной аксиомой стало положение: государство и право связаны между собой. Эта связь - органическая, без которой их существование невозможно[17].

По мнению Г. Бермана, совершенная правовая система должна иметь способность к росту и развитию внутри и вне себя и гармонично взаимодействовать с другими ценностно-нормативными системами (религией, нравственностью, обычаями, традициями, наукой, искусством и т.д.). Система права должна содержать в себе встроенный механизм для органического изменения в пространстве и во времени, для переосмысления прошлого в свете настоящих и будущих потребностей и перспектив[18]. В ней должны гармонично сочетаться основные преимущества различных правовых систем: высокое правосознание, рациональность и определенность позитивного закона, а также гибкость и конкретность судебного прецедента. Эти свойства образуют более сложную и всеохватывающую систему права и законодательства, которая призвана решать более обширный комплекс социально-правовых задач. Так, в частности, идея саморазвивающейся правовой системы появилась из необходимости конституционного признания того, что поиски, выявление и решение законодательных проблем должны осуществляться не только на стадиях парламентского обсуждения и принятия законопроектов, но также на стадиях их судебного толкования, реализации и применения[19].

Таким образом, конституционализм, при всей его консервативности, обладает динамическими свойствами и реализует их в ходе правовых реформ. Если Конституция содержит достаточные гарантии для воспроизводства всей действующей правовой системы, то ее правовой потенциал может репродуцироваться всякий раз, при необходимости обновления конституционно-правового обеспечения общественных процессов.

Последние конституционные реформы доказали, что базовый потенциал казахстанского общества весьма широк, что однозначно свидетельствует о позитивном развитии права. Однако о потенциале самой Конституции мы можем говорить лишь по результатам процесса конституционализации

З.Сапарбекова, под реформой подразумевает «..преобразование, то есть способ эволюционного развития общества..»[9]. На наш взгляд, реформа есть способ проведения эффективной и системной модернизации государства. Тем более, если речь идет о правовых и, более того, конституционно-правовых реформах. Социально-правовое поле действия конституции имеет весьма широкий охват и задевает основы общественных и государственных отношений. Поэтому конституционно-правовые реформы – это процесс, влекущий важнейшие изменения в обществе; они должны быть концептуальны и последовательно реализуемы; их цели должны быть обеспечены средствами достижения. Конституционно-правовые реформы последних десятилетий свидетельствуют о том, что модернизация государства, как правило, проходила по нескольким основным направлениям:

- совершенствование правовой основы государства;

- активизация роли государства в выполнении важнейших функций общества;

- перестройка структуры государства;

- обеспечение суверенитета государства в мировом сообществе и в условиях глобализации.

Соотношение интересов власти и отдельных индивидов (граждан) получают в конституциях стран мира все более актуальные формы. Поэтому основными направлениями реформ в данной сфере являются:

- конституционное закрепление демократического политического режима;

- конституционное закрепление принципа разделения властей;

- децентрализация системы государственного административного управления;

- формирование новой модели государственной службы и др.[20].

Определяя пути совершенствования конституционно - правовых институтов, реформы государственного управления, учитывающие тенденции борьбы за власть в условиях политической перестройки, выделили и развили новые государственно-правовые механизмы, способствующие оптимизации и демократизации деятельности государственного аппарата управления и исполнительности власти в целом. Следует отметить, что реформирование системы исполнительной власти – это прерогатива конституционных реформ, и оно не прекращается даже в странах с устойчивым политико-правовым режимом. Поэтому к выбору средств проведения реформ, их глубине и социально ожидаемым результатам следует подходить особенно осторожно. Здесь необходимо учитывать тот фактор, что чем меньше уровень конституционных традиций в публично-правовой среде, правовой культуры населения, тем острее потребность в общей концепции реформ, ясных, однозначных целях тех или иных преобразований.

Нельзя не признать и тот факт, что современное регулирование конституционных отношений все чаще исходит из новых тенденций развития человечества. Как бы мы ни оценивали это, но в мире происходят процессы глобализации и интеграции при одновременном более точном учете местных особенностей. В основе регулирования конституционных отношений теперь все чаще лежит комплекс взаимосвязей: личность - коллектив - общество - государство - международная среда. Такая структура отношений, видимо, может стать основой системы будущей Конституции (это не обязательно должно в точности соответствовать главам, речь идет о внутреннем единстве системы). Проведя сравнительное исследование Т.Я. Хабриева в данном случае отмечает, что некоторые новые конституции (Бразилии, Польши, даже в какой-то степени - консервативной Швейцарии) отражают такой обобщенный подход. Новые конституции, - по мнению автора, - комплексно регулируют основы экономической, социальной, политической системы, духовной жизни общества, основы статуса человека и гражданина, не замыкаясь на двух моментах, как было раньше: власть и права человека[21].

Говоря обобщенно, конституционно-правовые реформы определены динамикой процесса конституционализации правового порядка. Следуя принципу от общего к частному и обратно к общему, конституционная норма, получившая новое звучание в результате реформы, реализуется в отраслевом законодательстве и в процессе правоприменения она проходит проверку своего социального качества. Если она не приживается в силу каких бы то ни было функциональных недостатков, либо из-за проблем реализации, она вновь возвращается в Парламент. Как бы то ни было, причиной новой волны правовых реформ служит, прежде всего, сама конституция. Определяя степень эффективности конституции, законодатель изыскивает ее резервы и потенциал, который в полной мере видимо еще ни в одной стране, не то чтобы не раскрыт, но даже полноценно не востребован.

Литература

1. Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права // Государство и право. 1998. N 7.

2. Хитрин Ю. Потенциал Конституции еще не реализован// «Казахстанская правда» от 8 июня 2002 г. № 127-128 (23776-23777).

3. Осипян Б.А. Идея саморазвивающейся правовой системы//«Журнал российского права», N 4, апрель 2004 г.

4. Тусупова А. Ж. Конституция и законы как источники конституционного права Республики Казахстан. Дисс. на соиск. уч. степ. к.ю.н. Республика Казахстан. Алматы, 2007.

5. Невинский В.В. Конституция Российской Федерации: испытание мировым опытом// «Журнал российского права», N 11, ноябрь 2003 г.

6. Копабаев О.К., Айтхожин К.К. Конституционная модернизация (теоретико-методологические вопр.) // Сб. мат. междунар. науч.-теорет. конф., посв. 14-й годовщине государственной независимости Республики Казахстан, «Казахстанский путь: проблемы социально-политического, правового и экономического обеспечения» - Алматы, 2006.

7. Словарь русского языка. Под ред. С.И. Ожегова. Государственное издательство иностранных и национальных языков. М., 1953 г.

8. Соколов Н.Я. Правовая реформа глазами юристов// «Государство и право». 2006 г. № 6.

9. Сапарбекова З. Правовая реформа как способ движения к правовому государству//Вестник КазНУ. Серия юридическая № 1 (45).

10. Мальцев Г.В.Развитие права: к единению с разумом и наукой. М., 2005 г.

11. Формы соотношения международного и национального права (Е Абайдельдинов, докторант кафедры теории и истории права и государства КазНГУ им. Аль-Фараби)//СПС «Параграф».

12. Закон Республики Казахстан от 7 октября 1998 года № 284-I «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан»//"Казахстанская правда" от 8 октября 1998 г. № 189; Ведомости Парламента РК № 20 (2285), ст. 245.

13. Закон Республики Казахстан от 21 мая 2007 года № 254-III «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан»// «Казахстанская правда» от 22 мая 2007 г. № 76 (25321); «Официальная газета» от 2 июня 2007 г. № 22 (336); Ведомости Парламента Республики Казахстан, май, 2007 г., № 10 (2491), ст. 68.

14. Соединенные Штаты Америки Конституция и законодательные акты/Под ред. О.А. Жидкова. М., «Прогресс» «Универс». 1993.

15. Конституции зарубежных государств: Великобритании, Франция, Германия, Италия, Соединенные штаты Америки, Япония, Бразилия. Учеб. пособие под ред. В.В. Маклакова. 6-е изд. перераб. и доп. М., «Волтерс Клувер». 2009.

16. Конституции государств Европы: Т.3.

17. Тихомиров Ю.А. О модернизации государства// «Журнал российского права», N 4, апрель 2004 г.

18. Berman H. J. Faith and Order: The Reconciliation of Law and Religion. Michigan/Cambridge, UK, 1993.

19. Осипян Б.А. Идея саморазвивающейся правовой системы//«Журнал российского права», N 4, апрель 2004 г.

20. Административная реформа: зарубежный опыт//КазИнфо. 29.10.2007 11:19// СПС «Юрист».

21. Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость// «Журнал российского права» N 11, ноябрь 2003 г.