Магомедсултанов Н.И.
(Аспирант Даггосуниверситета)
Конституционно-правовые основы
законодательных органов
государственной власти в субъектах Российской Федерации
(на примере Северо-Кавказского федерального округа)
Конституция
Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, установила ряд новых
положений изменивших государственное устройство России. Важно отметить следующие принципиальные положения
главы 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ: Российская Федерация
состоит из равноправных субъектов (ч. 1 ст. 5), которые имеют свои конституции
(уставы) и законодательство (ч. 2 ст. 5); государственная власть в Российской
Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную,
исполнительную и судебную (ст. 10); государственную власть в субъектах
Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти
(ч. 2 ст. 11). Реально указанные положения Конституции требуют создания в
каждом субъекте федерации органа законодательной власти, действующего от имени
государства и в то же время - как орган власти соответствующего субъекта. В
силу разделения властей к этому органу переходят законодательные и
представительные полномочия. Традиционно законодательные полномочия понимались
как право государственного органа принимать акты высшей юридической силы.
Законодательный орган в то же время должен быть представительным, то есть
таким, который формируется непосредственно народом через выборы.
Рассматривая органы государственной власти (или местного
самоуправления), можно говорить об идентичности этого понятия с компетенцией: и
то, и другое – закрепленные в законодательстве полномочия, переданные
соответствующим органам народом во исполнение суверенной власти народа. Основой
правового статуса государственного органа, следовательно, является его функциональное
предназначение. Законом законодательный (представительный) орган субъекта федерации
определяется как постоянно действующий, высший и единственный орган
законодательной власти субъекта.[1]
19 января
2010 года Президент РФ Дмитрий Медведев принял решение о создании
в стране восьмого федерального округа — Северо-Кавказского. Из Южного
федерального округа выделяется Северо-Кавказский федеральный округ,
в который входят Республика Дагестан, Республика Ингушетия,
Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика
Северная-Осетия — Алания, Чеченская Республика и Ставропольский край
с центром федерального округа в городе Пятигорске.
Основы конституционно-правового статуса
законодательных органов государственной власти
субъектов РФ закреплены в Конституции РФ, Федеральном законе № 184-ФЗ от 6
октября 1999 года «Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральном
законе №47-ФЗ от 7 мая 2002 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации», а также в
конституциях (уставах) и иных нормативных правовых актах субъектов Российской
Федерации.
Парламенты являются высшими
представительными органами субъектов РФ, выражающими волю и интересы народа.
Региональные парламенты имеют
значительные контрольные полномочия, что позволяет им играть существенную роль в обеспечении
законности в субъектах РФ. Они принимают участие в назначении ключевых руководителей исполнительной власти, тем самым
в значительной степени участвуя в управлении соответствующими регионами.
«Законодательные органы, будучи сформированы путем избрания
населением определенного количества депутатов, одновременно являются и
представительными органами. Это
дает им право выступать от имени народа, выражать волю народа в
законодательных актах и добиваться проведения
ее в жизнь. Такая двойственность природы законодательных органов отразилась на наименовании этих
властных структур».[2]
Федеральный закон
«Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
отождествляет термины «законодательный» и
«представительный» в характеристике органа государственной власти субъекта
Российской Федерации.
«Термин «законодательный» применительно к
характеристике органа государственной власти дает возможность показать его
функциональное назначение. Что же касается термина «представительный», то он
характеризует, прежде всего, его природу и источник образования. Выборный орган
создан для выполнения основной функции – принятия закона или законодательства. В принимаемых актах он
должен отражать потребности избирателей, быть представителем их интересов при решении наиболее важных вопросов жизни
региона. Термин «представительный» означает лишь то, что
этот орган избран народом и
осуществляет представительские функции, является проводником интересов
населения области».[3]
Федеральный закон
устанавливает, что наименование законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических
национальных и иных традиций субъекта.
Например, в
Республике Дагестан законодательный орган называется Народное Собрание, так же
как и в Республике Ингушетия и Карачаево-Черкесской Республике, в Ставропольском крае – Государственная Дума.
Федеральный
закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» относит полномочие по определению
количественного состава депутатов региональных парламентов к исключительному
ведению субъектов РФ (ч.3 ст.4). В то же время возникают вопросы о
количественном составе представительных органов субъектов Российской Федерации,
дискутируется проблема о необходимости унификации этого положения путем
установления одинакового количества депутатов региональных парламентов.
Объективно возникает вопрос об оптимальном
количественном составе депутатов законодательных органов субъектов, от решения которого напрямую
зависит эффективность работы региональных парламентов. «Количественный состав
представительного учреждения должен быть,
насколько это возможно, рациональным и
оптимальным для обеспечения работоспособности этого органа власти, с одной
стороны, и наиболее полного представительства в нем различных интересов граждан,
с другой».[4]
Согласно Федеральному
закону «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» срок полномочий депутатов
законодательного органа государственной власти субъекта РФ одного созыва, устанавливается
конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет (ч.5 ст.4).
Главной
функцией региональных парламентов
является законодательная функция.
Законодательная функция означает, что только законодательный орган
субъекта обладает исключительным правом принимать законы, т.е. правовые акты,
обладающие высшей юридической силой на территории субъекта. Своеобразным
исключением из этого правила является ст. 85 Конституции Чеченской Республики, которая предоставляет Президенту Чеченской
Республики право издавать указы,
восполняющие пробелы в правовом
регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при
условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ, федеральным и республиканским законам, а их действие
ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.
Включение указанной нормы в текст основного закона Чеченской Республики
объясняется необходимостью оперативного восстановления и регулирования правовой
системы данной республики в переходный период.
Необходимо отметить тот факт, что Президент РФ Медведев Д.А. подписал Указ от 23 апреля 2009 года № 441 «Об
утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о
кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации».
Теперь предлагать Президенту РФ кандидатуры на должность глав субъектов будут
правящие партии регионов. Партия, получившая на выборах большинство голосов,
получает право выдвигать кандидатов на должность главы субъекта РФ и предлагать
их на утверждение Президенту РФ. В списке должно быть не менее
трех кандидатов. Эти списки подаются не позднее чем за 90 дней до истечения
полномочий действующего руководителя субъекта, а в случае досрочного их
прекращения не позже 30 дней. Президент же обязан рассмотреть предложения не позже 30 дней после их получения и не
позже 14 дней в случае досрочного
прекращения полномочий главы субъекта. Если же глава государства отклонит все
предложенные кандидатуры, политическая партия вправе не позднее чем через 30
дней предоставить ему еще один список. Кандидат, выбранный Президентом РФ
должен так же получить одобрение от законодательного органа субъекта РФ.
Реально же функции органа
законодательной власти субъекта федерации не охватываются одним лишь
законодательством. Называются четыре группы полномочий: 1) законотворческие; 2)
представительские; 3) контрольные; 4) учредительские [5].
При этом их можно условно сгруппировать на формальные (процедурные) –
законотворческие и учредительные, и материальные (содержательные) –
представительные и контрольные.
Законотворческие полномочия состоят в
принятии специфических нормативно-правовых актов – законов. Здесь компетенция
регионального парламента состоит в праве принятия актов по предметам ведения,
не отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации и дозволенных
Федерацией по предметам совместного ведения, а также по тем из них, что не являются
вопросами местного значения. При этом парламент принимает два вида документов –
законы и постановления. Последние отличаются тем, что, во-первых, это –
подзаконные акты, принимаемые непосредственно парламентом, во-вторых, они
принимаются только в случаях, указанных в федеральном законе, в-третьих, это –
процедурные документы, с помощью которых оформляются все юридически значимые
действия парламента как государственного органа.
Учредительские (учредительные) полномочия
заключаются в создании определенных организационно-правовых форм деятельности,
служащих для эффективного выполнения поставленных задач. Учредительские
полномочия законодательного органа субъекта федерации можно подразделить на внешние,
направленные на создание внешних органов, и внутренние, имеющие целью
собственную самоорганизацию. К последним, в частности, относится формирование
внутренних органов парламента (председатель парламента и его заместители,
комитеты, комиссии, иные органы) и установление форм их работы (сессия,
депутатские слушания, заседания комитетов, комиссий и фракций и др.).
Соответствующие положения устанавливаются как в конституциях (уставах) и
законах, так и в специальных подзаконных актах – регламентах, в которых вопросы
организации регулируются наиболее детально. К внутренним учредительным
полномочиям можно отнести также создание собственного аппарата служащих. К
внешним учредительным полномочиям относится, например, учреждение средств
массовой информации законодательного органа и др.
Близко к законодательным полномочиям
находятся полномочия представительные. Всякий парламент прежде всего – форма
народного представительства; именно от лица народа он принимает нормативные
правовые акты высшей после конституции юридической силы. Представительность
обеспечивается прежде всего выборностью законодательных органов. В соответствии
с федеральным законодательством, конституциями (уставами) и законодательством
субъектов, орган законодательной власти субъекта федерации имеет в своем
составе определенное соответствующей конституцией (уставом) число депутатов,
избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при
тайном голосовании на срок не свыше пяти лет, которые могут работать как на
профессиональной основе, так и без отрыва от основного места работы. В
значительной мере роль и место депутата определяется типом мандата – свободным
или императивным. Кроме того, представительность подкрепляется правом
непосредственной законодательной инициативы граждан.
Контрольные функции применимы
законодательной властью к исполнительной (прежде всего) и судебной ветвям
власти. Притом относительно последней полномочия парламентов не так широки.
Последние изменения в законодательстве фактически устраняют контрольные функции
региональных парламентов применительно к федеральным судам. Однако субъекты
федерации имеют собственные суды – конституционные (уставные) суды и мировых
судей. По отношению же к исполнительной власти субъекта федерации законодательная
власть имеет следующие полномочия: финансовые (контроль над утверждением и
исполнением бюджета, а также использованием внебюджетных и валютных фондов);
полномочия участия в формировании структуры органов исполнительной власти;
возможность выражения недоверия высшему исполнительному органу государственной
власти субъекта РФ, а также его членам; право требования подотчетности высшего
исполнительного органа парламенту; наконец, право парламента отрешать высшее
должностное лицо от должности.[6]
В итоге, можно говорить о том, что
законодательный орган субъекта федерации несет большую нагрузку в системе
разделения властей, а также как представитель народа.
Литература.
1 .Конституция Российской Федерации. М., 1993 г.
2. Конституция Республики Дагестан от 10 июля 2003 г.
3. Конституция Чеченской Республики от 23 марта 2003 г.
4. Устав (Основной Закон) Ставропольского края от 12
октября 1994 г.
5. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации: Федеральный закон от 6.10. 1999 г. ( в ред. от 25.10.2006
г.)
6. О внесении изменений и дополнений в федеральный
закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации»: Федеральный закон от 25.06.2003 г.
7. Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации : Указ Президента РФ от 23.04.2009 г.
8. Автономов А.С., Захарова А.А., Орлова Е.М. Региональные парламенты в современной России. М., 2000.
9. Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М., 2001.
10. Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. - М., 1998.
11.Масленникова С.В. Народное представительство и
права граждан в Российской Федерации.- М.,2001.
12. Малый А.Ф. О статусе
законодательных органов краев и областей //
Журнал российского права. – 1998.- № 8.
[1] Федеральный закон от 6
октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
(Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 42, ст. 5005).
[2] Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. - М.: Манускрипт 1998.-С.3
[3] Малый А.Ф. О статусе законодательных органов краев и областей // Журнал российского права. – 1998.-
№ 8-С.54.
[4] Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации.- М.,2001.С.15-16.
[5] Васильев В.И.,
Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской
Федерации: Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М.,
2001. С. 68.
[6]
Автономов А.С.,
Захарова А.А., Орлова Е.М. Региональные парламенты в современной России. М.,
2000. С. 72 – 75.