Черномырдина Е.В.

Самарский государственный экономический университет

Предметно-методологические проблемы определения понятия «государственно-частное партнерство»

Феномен государственно-частного партнерства является предметом рассмотрения множества социальных наук, и, безусловно, предметность исследований, методология, применяемая при разработке соответствующих категорий, не может не сказываться не определении.

Заметим, что в данном случае речь идет, скорее, о различных сторонах одного явления, нежели о различных определениях, существующих параллельно.

Так, в экономике ГЧП традиционно анализируется с позиций оценки способов влияния государства на инфраструктурные изменения в экономике. В частности, А.И. Николаев рассматривает ГЧП как часть системы мер государственного регулирования, используемых для реализации промышленной политики, стимулирования инновационной активности, привлечения инвестиций в развитие инфраструктуры и социальную сферу. Заметим, что в экономической теории к формам ГЧП не относят создание государственных компаний, предоставление налоговых преференций, льготные таможенные тарифы, дотирование предприятий. Но государственные инвестиционные программы с долевым частным финансированием к форм ГЧП относят.

В социологии на первый план выходит изучение ГЧП в аспектах формирования системы эффективного управления, причем потребность в модернизации управления есть и у государства, и у бизнеса, причем побуждается она к жизни запросами общества.

Одновременно исследователи отмечают, что в жизненных циклах государства могут быть периоды моды на ГЧП. В эти отрезки времени очень велика опасность неадекватного восприятия как самого механизма, так и эффективности тех проектов, ради которых он создавался.

В политологии ГЧП рассматривается как атрибут государственности, представляющий собой форму сотрудничества двух сложных субъектов, в процессе которого формируется конгломерат ресурсов, опыт, знаний участников, направленных на решение социальных и управленческих задач.

В трактовке М.В. Вилисова, ГЧП - это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления». Последнее определение хорошо известно и с ним солидаризируются многие исследователи, но столь же единодушно критикуют идею равноправия государства и бизнеса в рамках ГЧП, подчеркивая суверенную природу государства, изначально противостоящую природе частного бизнеса.

Нужно заметить, что политологическая трактовка ГЧП гораздо шире экономической или правовой. И к формам ГЧП относят деятельность по независимой экспертизе нормативно-правовых актов, совместные консультации власти и бизнеса, подготовку и внесение предложений по совершенствованию государственной политики.

Правовые же исследования дают нам некую поляризацию позиций, зависящую о того, представителем какого научной специальности является исследователь.

Для отраслевых юридических наук характерно сосредоточение на оценке формальной стороны явления, его договорной или организационно-правовой формы.

Так называемая узкая трактовка ГЧП связывает его только с контрактом между государством и бизнесом (как указывалось выше такие формы распространены в мировой практике).

Представители других областей юридического знания, в отличие от цивилистов, говорят о более сложной, многомерной правовой природе ГЧП, основанной на сложных формах взаимодействия публичного и частного субъекта.

С одной стороны, участники соответствующих соглашений взаимодействуют друг с другом, реализуя права и обязанности. При этом сами обязательства могут включать и публично-правовые элементы, связанные, например, с налогообложением, таможенными платежами, лицензированием и т.д. Но, с другой стороны, участники проекта отвечают совместно перед обществом, так как именно социально значимый интерес лежит в основе ГЧП. И успешность договора, его исполнение зависит от обеих составляющих. Показательным примером является, например, судьба проекта Сахалин 2. Официальной причиной претензий российского государства к частным участникам проекта было нарушение экологических требований, то есть неудовлетворенность общества.

И при оценке эффективности соответствующих проектов традиционно упоминаются результаты экономического развития Сахалинской области. Сегодня она на пятой строчке российского рейтинга по сводному индексу социально-экономического положения; по развитию реального сектора экономики регион занимает третье место; по показателям инвестиционной привлекательности — шестое место; 12-е место по доходам и занятости населения.

Также необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что механизмы бюджетного финансирования, лежащие в основе проектов ГЧП не позволяют говорить о формирующихся конструкциях как о сугубо гражданско-правовых. В режиме ГЧП определяющее значение имеют не принцип равенства и свободы договора, а принцип солидарности, принципиально отличающийся по своему содержанию от классической цивилистической доктрины.

Для представителей административного права, финансового права при характеристике ГЧП на первый план выходит обеспечение соответствующих соглашений через административно-правовые акты, бюджетные гарантии и кредиты, бюджетные инвестиции, специальные налоговые режимы. И при таком подходе уже далеко не всякая сделка с участием публичного субъекта может рассматриваться как ГЧП!

Задачей же теории государства и права является выработка категории, которая выступила бы базой для развития отраслевых исследований, отразила бы основные закономерности развития явления.

Считаем, что наиболее адекватно отражают природу ГЧП сегодня представления о нем как о комплексе правовых средств, используемых для регулирования отношений, возникающих между неравноправными субъектами, предметом которых является их взаимодействие, осуществляемое либо в публичных интересах, либо в интересах государства, является вывод об отсутствии обоснованной потребности в создании единого нормативного документа, регламентирующего ГЧП.

Итак, предметно-методологическая ситуация в исследовании феномена ГЧП сегодня приводит к тому, что формулирующиеся понятия ГЧП ориентированы либо на цели отношений, либо не их функции, либо на результат реализации, либо на особенности правовой (институциональной) формы. Как указывалось выше, подобная ситуация вполне объективна и позволяет на сформировать представление о ГЧП как о многоаспектном явлении.

Таким образом, в экономическом смысле ГЧП – один из способов государственного воздействия на экономику. В политическом – средство реализации политической власти в отношении бизнес-сообщества. В социологическом – система модернизации управления во власти и бизнесе. И, наконец, в правовом – это комплекс правовых средств, используемых для регулирования отношений, возникающих между неравноправными субъектами (публичными и частными), предметом которых является их взаимодействие, осуществляемое либо в собственно публичных интересах, либо в интересах, которые государство оценивает и фиксирует как публичные.