Политология/6. Проблемы взаимодействия власти и общественности

(отечественный и зарубежный опыт)

К.с.н. Медведева Н.В.

Российский  государственный социальный университет, Россия

Проблемы взаимодействия власти и общественности в сфере образования в России: исторический аспект

Формирование, функционирование и развитие института образования является одной из основных функций государства. Формирование общей государственной политики в области образования и распределение обязанностей и ответственности на все уровни управления подчёркивает и обеспечивает целостность системы образования в России и единство системы управления ею.

В результате анализа развития отечественной системы управления образованием можно выделить особо те исторические периоды, когда государство способствовало зарождению элементов территориального влияния на развитие образования, усилению демократических начал в управлении.

В конце XVIII века в результате губернской реформы Екатерины II, направленной на укрепление и усиление роли местного самоуправления,  города получили статус самостоятельной административной единицы, была принята «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» в 1785 г., которая стала первым в истории управления развернутым законом организации городского управления. В законе было предусмотрено формирование городского общественного самоуправления, но функционировало оно под постоянным и строгим контролем органов государственного управления, губернатора, в компетенцию которого входило управление всеми сферами жизнедеятельности на местах, в том числе и управление народными школами. В связи с этим  становление общественного самоуправления проходило очень сложно и медленно и являлось «слабо действующим» [2, с.112]. Заботы царской власти о городах «не дали очень заметных результатов: бедными средствами, мало просвещенные и  ничем в жизни не объединяемые, «городские обыватели» не имели возможности сложиться в одно «градское общество» и развить свое самоуправление» [4, с.286].

Наиболее значимые реформы в системе образования (и в первую очередь в системе управления образованием) произошли в России  XIX в., когда установился впервые государственный характер управления образованием и была создана система управления образованием. Первым документом, регламентирующим управление государственной систе­мой образования России, стали утвержденные 24 января 1803 г. Предварительные правила народного просвещения, которые включали в себя три главы: «О заведении училищ», «О распоряжении училищ по учебной части», «О распоряжении училищ по хозяйственной части». Ими устанавливалась структу­ра образовательного пространства России, иерархическая систе­ма управления, ступенчатость и взаимосвязь отдельных звеньев этой системы, определялось содержание образования, состав материальной части и источники финансирования.

Предварительными правила­ми был установлен принцип  преемственности, предполагающий, что по окончании приходс­кого училища  ученик продолжает обучение в уездном училище, затем в губернском, а впоследствии — в университете, что способствовало формированию единого образовательного пространства в России.

  «Устав учебных заведений, подведомых университетам» (1804 г.) закрепил новую образовательную систему на практике. Согласно данному уставу создавалась стройная и последовательная система административного управления всеми учебными учреждениями. Народное образование в России делилось на 4 ступени: 1)приходские училища, 2)уездные училища, 3)гимназии, 4)университеты. Все эти ступени в учебном и административном плане были связаны между собой. Вся территория России была разделена на 6 учебных округов по числу существовавших и предполагавшихся к открытию университетов: Московский,  Дерптский,  Виленский, а также Петербургский, Казанский и Харьковский. На университеты наряду с учебными и научными функциями возлагались и административные. Они должны были управлять всеми учебными заведениями своего округа, в связи с чем при советах университетов создавались училищные комитеты. Так возникла стройная система соподчинения учебных заведений от низших до высших, причем это соподчинение не ограничивалось чисто административной сферой. Устав 1804 года, определивший не только структуру учебных заведений, но и содержание и методы учебного процесса, устанавливал преемственность учебных программ всех ступеней низшей, средней и высшей школы того времени.  Таким образом,   главным  достижением образовательной политики государства начала XIX века стало установление государственного характера образования в России, а  создание центрального государственного органа, сферой компетенции которого явилось образование, стало шагом, обеспечившим си­стемную работу и ответственность государства за обучение и воспитание своих граждан.

 Во второй половине XIX века, в период реформ Александра II проблемы развития народного просвещения занимали особое место. Рассмотрим  основные реформы второй половины XIX века в области управления образованием, изучение которых, на наш взгляд, наиболее актуально для современного этапа развития образовательной системы России.

 Вторая половина XIX в. - это время смены в России образовательных парадигм, обусловленное интенсивными изменениями в политико-экономической и социально-культурной сферах.  Новая модель российского общества, формировавшаяся в острой борьбе консер­ваторов, либералов и радикалов, требовала адекватного решения проблем образования. Су­ществовавшая школьная система подвергалась резкой критике в обществе.  В связи с этим возникала необходимость полного преобразования школьного дела.

Призывы общественности сопровождались практическими шагами по созданию новых общественных и частных учебных заведений, городских и сельских начальных училищ, гимназий, воскресных школ, разработкой организационных и педагогических принципов школьного строительства. Если в 1856 г. в России насчитывалось 8227 начальных училищ с 450002 учащимися, то в 1863 г. в 35735 училищах обучалось уже 954600 учащихся.

 Под влиянием общественного мнения впервые в истории России правительство было вынуждено поддержать отдельные педагогические инициативы и проекты, в частности разработку нового школьного устава.

  В  1864г. были утверждены "Поло­жение о начальных народных училищах"  и "Устав гимназий и прогимназий", в соответствии с которыми к начальным народным училищам были отнесены элементарные школы всех ведомств, городские и сельские, содержавшиеся за счет казны, обществ и частных лиц. Для руководства учебно-воспитательной работой школ (кроме церковно-приходских) на местах по «Положению 1864 года» учреждались уездные и губернские училищные со­веты. В состав уездного училищного совета входили: предста­витель от Министерства народного просвещения (по назначе­нию попечителя учебного округа, обычно учитель гимназии или смотритель уездного училища), представитель от Министерства внутренних дел, представитель духовно­го ведомства, два пред­ставителя от уездного земства (выбирались на уездном земском собрании), представитель городского самоуправления. Предсе­датель уездного училищного совета избирался из числа членов совета. Уездный училищный совет руководил учебно-воспитательной работой начальных школ, давал разрешения на открытие, пе­ревод и закрытие этих школ, назначал и увольнял учителей [1, с.297].

Губернский училищный совет состоял из предсе­дателя совета, губернатора, губернского директора училищ и двух представителей от губернского земства (выбирались гу­бернским земским собранием). Роль губернского училищного совета по сравнению с уездным была менее активна: он глав­ным образом рассматривал жалобы на постановления уездных советов данной губернии.

Одним из важнейших этапов реформирования образования во второй половине XIX века является земская реформа и, соответственно, появление земского образования.

 Земские учреждения сыграли огромную роль в разви­тии школьного образования  России, они по существу создали оптимальный для того времени тип сельской школы и активно способствовали ее распространению. При этом на деятельность земств оказывало влияние множество факторов, основными из которых являлись недоброжелательное отношение и противодействие официальных властей, а также ограниченность собственных средств для развития школьного дела. В «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» земствам предоставлялось право попечения о народном образовании «преимущественно в хозяйственном отношении». Таким образом, финансовая сторона содержания школ возлагалась полностью на земские органы. Однако расходы на образование были отнесены к разряду «необязательных» полномочий, то есть таких, которые могли быть удовлетворены уже после реализации обязатель­ных статей (содержания казарм, пожарных служб, до­рожного строительства и т. п.). В то же время сфера  школьной деятельности земств постепенно расширялась - в их ведение перешли многие церковно-приходские шко­лы, школы волостных и сельских обществ.     Первоначально открытие новых школ осуществля­лось совместно с крестьянскими обществами, которые строили или выделяли для школы помещение, обеспечивали отопление и освещение, сначала полностью, а потом частично оплачивали учителей. Земство же снабжало школу учебными пособиями. Позднее — жалование пре­подавателей и расходы на строительство школ вошли в земский бюджет. В 70-80-е годы земское финансирова­ние школ происходило следующим образом: «Заботу о подготовке учителей; устройство педагогических курсов и учительских съездов, организацию эмеритуры (обеспечение учителей пенсиями и пособиями) для народных учителей и выдачу ссуд на постройку школь­ных зданий почти везде взяли на себя губернские зем­ства, уездные земства приняли на себя содержание учи­телей и снабжение учащихся учебными книгами и пособиями». Помимо финансовых вопросов перед зем­ствами встали задачи и методического характера — преж­де всего надо было определить, какой тип начальной школы лучше соответствует местным условиям, затем подготовить для них кадры учителей. Поэтому по мере увеличе­ния количества школ перед земствами встал вопрос о необходимости подготовки преподавательских кадров, тем более что по «Положению о начальных училищах» 1874 года назначение на учительскую должность могло производиться только после сдачи претендентом соответ­ствующего экзамена.

При каждой земской школе создавался Совет попечительства, работавший на общественных началах, который составлял бюджет и распределял средства школы. Земская деятельность по образованию была результативной, так как земство оперативно реагировало на возможные проблемы.

К 70-м годам XIX в. сложился тип земской школы, отличав­шийся лучшей постановкой учебного дела, чем другие начальные учебные заведения. Обучение во всех земских школах было бесплатным и длилось три года. Передовые земства стреми­лись снабжать школы наиболее новой учебной литерату­рой. Наряду с просветительной функцией земства оказывали и материальную помощь ученикам своих школ. В конце 80-х — начале 90-х годов начал организовываться подвоз детей в школы. В это же время по инициативе земских врачей делаются попытки кормить завтраком детей в земских школах, а также оказывать помощь наиболее бедным ученикам (в виде пособия на одежду и обувь).

 В 1880 г. было произведено первое в России специальное статистическое исследование начального народного образования в 60 губерниях Европейской России. По размерам расходов, произведенных на содержание училищ, первое место занимали земства (в земских губерниях — 53,2% общей суммы расходов), затем сельские общества (33,7% расхода во всех губерниях и 28% в земских губерниях); на долю государственного казначейства приходилось только 12,1% всех расходов (в земских губерниях 9%), на долю частных лиц 6,4% и на другие источники 3,7%. Училищ, содержимых  земствами, было 9108 (69,5% всех училищ в земских губерниях), сельскими обществами – 8674 (38% всех училищ и 15% училищ земских губерний), Министерством народного просвещения и другими правительственными  учреждениями, при участии земств, сельских обществ и частных лиц, -3182 (14% всех училищ и 8,5% училищ земских губерний), церковно-приходскими ведомствами и духовенством – 1062 (5% всех училищ и 3,3% училищ земских губерний), частными лицами – 741 (3% всех училищ и 3,7% училищ земских губерний) [3].

 К началу 90-х годов активизация  школьного дела в земствах выразилась и в затратах их на нужды народного образования. Только 44 земства расходовали по этой ста­тье 10% своего бюджета, 189 земств— от 10 до 20%, 113 земств — от 20 до 30%, а 13 земств — от 30 до 40%.

  По мере развития просветительской деятельности земств усиливается правительственное противодействие этой деятельности, стремление контролировать ее. В 1874 году было издано «Поло­жение о начальных народных училищах», которое имело целью ограничить участие общественности в деле народ­ного образования, сократить административные функ­ции земств и уменьшить их влияние на учебную работу, в то же время сохраняя за ними обязанность по содержа­нию училищ и учителей, и, таким образом, свести деятельность земств к «роли без­молвных и бесправных поставщиков материальных средств для содержания школы» [5, с.293]. Введение должностей инспекторов народных училищ призвано было укрепить эту тенденцию. Но земская школа к тому времени уже достаточно развилась и окрепла, пользовалась достаточ­но сильной общественной поддержкой. Это позволило ей быть до конца XIX века лучшим образцом народной школы и сыграть значительную роль в просвещении населения.

После 1917 г. старая система  образования и, соответственно, система управления были ликвидирова­ны. Советская школа строилась уже совсем на других принципах, была сформирована партийно-государственная модель управления образованием.  И лишь к середине 90-х годов ХХ века стали наблюдаться тенденции децентрализации и демократизации в управлении образованием, был сделан заметный шаг на пути к комплексной разработке проблем образования.

 

Литература:

1. Егоров С.Ф. Хрестоматия по истории школы и педагогики в России (до Великой Октябрьской революции). М.: Просвещение , 1986.

2. Ключевский В.О. Курс русской истории. Т.5. М., 1985.

3. Народное образование в России.// Иллюстрированный энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона, т. 10, 2005.

4. Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. М., 1993.

5. Яковкина  Н.И. История русской культуры. XIX век. – СПб.: Издательство «Лань», 2002.