К.э.н. Кирдасинова К.А.

Кенжебалина Н.С.

ЕНУ им. Л.Н. Гумилева, г.Астана, Казахстан

Закономерности развития современного общества в Казахстане

Современное государство как сложное и многостороннее явление рассматривается с различных точек зрения: управленческой, экономической, юридической, исторической. Изучение государства в современных условиях с применением разных подходов позволит избежать узкого и одностороннего взгляда, как на само государство, так и на возникающие в его рамках проблемы. Одной из таких проблем для большинства демократических стран в последние десятилетия стала проблема перераспределения управленческих функций и полномочий, или децентрализация.

Известно, что не было и не существует вечных и неизменных государств, тем более – форм их организации. Любое государство имеет период зарождения и становления, период наивысшего развития, и, соответственно, период увядания и заката. Изучение всего процесса становления и развития государства с момента его появления и до момента его исчезновения с общественно-политической сцены является предметом различных наук, в том числе и науки управления. Эффективное управление предполагает использование всех возможных методов и ресурсов для достижения поставленных целей. Для современных государств, однозначно, такой целью представляется дальнейшее развитие в социальном и экономическом направлениях. Демократические тенденции, возобновившиеся во второй половине двадцатого века, послужили прочной основой обращения государственных систем непосредственно к социальным проблемам – решение вопросов социальной дифференциации, созданию общества, способного к самоуправлению.

Процесс децентрализации органов власти закономерен - это качественный сдвиг, который возможен при определенных количественных изменениях в обществе, результат огромной трансформации государственной власти, разделения властей, демократизации общества, приобретения населением политических прав и свобод, введения частной собственности, процесса разгосударствления и приватизации, распада сверхцентрализованного тоталитарного государства. В настоящее время возникло значительное число предпосылок в социально-экономической, политической, культурной областях жизни казахстанского общества, которые могут стать фундаментом для децентрализации органов власти.

Казахстан, как и другие страны СНГ, получил в наследство от бывшего Советского Союза централизованную систему управления государством, экономикой, обществом. В первые годы после обретения независимости перед республикой стояли такие приоритетные задачи, как строительство основ государства, укрепление суверенитета страны, сохранение территориальной целостности. На данном этапе централизация государственной власти была оправданной.

В перспективе излишняя централизация власти только сдерживала бы дальнейшее развитие страны и создала бы опасность стратегического отставания от ближайших соседей. В своем Послании народу страны «Казахстан–2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» Президент страны Н.Назарбаев одним из основных принципов стратегии формирования системы государственного управления определил децентрализацию государственных функций.

Согласно Конституции Республики Казахстан, принятой на республиканском референдуме в 1995 году, в нашей стране признается местное государственное управление и самоуправление. Местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на конкретной территории.

В январе 2001 года в Казахстане принят Закон “О местном государственном управлении в Республике Казахстан”. Данный Закон выстраивает четкую схему местного государственного управления и определяет полномочия местных исполнительных органов на всех уровнях, в том числе на областном, районном (городском) и поселковом, аульном (сельском) уровне.

Согласно этому Закону, в Казахстане местное государственное управление осуществляют местные представительные органы (маслихаты), местные исполнительные органы (акиматы), аким как глава местного исполнительного органа, а также исполнительные органы, финансируемые из местных бюджетов, т.е. государственные учреждения, уполномоченные акимом на реализацию отдельных функций местного управления (т.н. отраслевые департаменты, управления, отделы).

Передача больших полномочий на местные власти сама по себе не означает преобразование сектора услуг. Важно определить, чем вызвана децентрализация – политическими либо чисто фискальными целями или интересами реформы сферы обслуживания.

Децентрализация часто рассматривается в первую очередь как политический акт, имеющей своей целью предоставление большей самостоятельности регионам. При этом децентрализация услуг становится побочным продуктом.

Децентрализация может быть обусловлена фискальными критериями – передачей ответственности за предоставление услуг на тот уровень власти, который наиболее способен заниматься управлением и привлекать необходимые ресурсы. Одна из опасностей такого подхода состоит в том, что правительство использует этот момент как предлог для освобождения себя от обязательств. В этом случае децентрализация, вызывает особое беспокойство в тех регионах, где центральная власть должна способствовать ликвидации отсталости или поддерживать социальные фонды для бедных.

Децентрализация также может быть обусловлена стремлением приблизить услуги к людям с административной точки зрения, т.е. наиболее близкими к населению органами власти. Но если это просто замена функций центральных органов на функции местных уровней управления и при этом качество услуг остается неизменным, то особых позитивных изменений ожидать не приходится. Можно допустить, что децентрализация укрепляет механизмы гласности, направленные на улучшение обслуживания. Если местные органы власти не так зависимы от центральных органов, децентрализация вполне может позитивно изменить показатели и эффективности, и справедливости. Повышение качества услуг при децентрализации может осложниться, если, как часто бывает, политические, финансовые и административные реформы реализуются нескоординировано или непоследовательно.

Например, в странах Восточной Европы вопрос децентрализации и развития системы местного самоуправления решался изначально, в переходный период, что было обусловлено стремлением стран бывшего социалистического лагеря к скорейшему вступлению в Евросоюз. В этой связи в течение первого десятилетия политических трансформаций были реструктурированы политические механизмы, экономические системы, институты и практика управления. При этом реформирование местной власти рассматривалось как базовый компонент политических изменений, а также как важное условие, фактор экономического развития. В ходе этих реформ были разработаны различные модели устройства местных органов власти, причем процесс становления систем местного самоуправления регулировался непосредственно центральными органами власти.

В частности, в Чехии закон «О муниципальных органах власти» был принят в 1990 году. Согласно этому закону органы местного самоуправления получили полномочия не только политических, но и экономических субъектов. В конституции 1992 года в качестве единицы местного самоуправления закреплен муниципалитет, которому законами гарантируются право собственности и финансовая самостоятельность. На сегодняшний день в Чехии функционирует более 6000 муниципалитетов.

В 2001 году правительство Чехии приняло законы о проведении второй фазы децентрализации. На этом этапе создаются 14 региональных органов местного самоуправления, для чего принимается специальный конституционный закон о высших территориальных самоуправляемых единицах.

Реформирование системы самоуправления в Венгрии также осуществлялось в течение 90-х годов и проходило в два этапа. Первый этап начался с принятия в 1990 году парламентского закона «О местном самоуправлении», который создал правовую основу для осуществления процесса демократизации и реформы политической системы. Эта система начала действовать с принятия и реализации в том же году закона «О местных выборах».

Так же, как и в Чехии, единицей местного самоуправления стал муниципалитет. На сегодняшний день их 3149, причем в каждом избираются собственные представительные и исполнительные органы. В настоящее время местное самоуправление в Венгрии действует не только на уровне муниципалитетов, но и на уровне 19 территориальных округов. Согласно конституции все органы местного самоуправления имеют равные основные права. Различие между муниципалитетами и органами регионального самоуправления состоит в делегированных им административных полномочиях. Муниципалитеты ведают вопросами местного значения, регионы выполняют вспомогательную функцию, решая вопросы регионального характера и те хозяйственные вопросы, которые муниципалитеты не могут решить самостоятельно.

Так же поэтапно децентрализация государственного управления происходила в Словакии. На первом этапе, начиная с 1990 года, были созданы 2883 муниципалитета. В настоящее время создается система региональных органов самоуправления. Органы МСУ избираются непосредственно населением, муниципалитеты возглавляют избираемые мэры. Муниципалитет является юридическим лицом, независимо управляющим своим имуществом и финансами. Правительством Словакии в 1998 году принята программа государственной политики, определяющая дальнейшее направление реформ, согласно которой предполагалось ограничить государственное вмешательство в деятельность органов местного самоуправления через систему ассигнований в пользу финансовой независимости муниципалитетов с целью определения и увеличения стабильности источников финансовых поступлений.

Политический и финансовый аспекты децентрализации обычно пользуются большим вниманием, чем административные ее аспект. Во многих случаях децентрализация происходит без ясной кадровой политики, когда центральная государственная служба сосуществует с местными властями.

Существует два основных подхода к оценке децентрализации: качественный и количественный. Измерение степени децентрализации с помощью качественной шкалы позволяет судить о том, в каком случае децентрализация слабее или сильнее, то есть позволяет упорядочить сравниваемые объекты, при этом объектами для сравнения могут выступать как разные страны, так и одна и та же страна на разных этапах своего развития. Количественный подход опирается на использование статистических показателей. На первый взгляд может показаться, что такой подход дает более точные или надежные результаты, но на самом деле применение количественных оценок неизбежно упрощает картину и может создать ошибочное представление о реальной степени децентрализации государственных функций. Таким образом, при оценке децентрализации желательно использовать оба подхода.

При оценке степени децентрализации расходов необходимо иметь в виду следующее. Наличие права расходовать средства не всегда предполагает наличие права распоряжаться ими. Если расходы нижестоящих уровней жестко регламентированы законами, принятыми на вышестоящих уровнях власти, то даже при сильной децентрализации конечных расходов реальная самостоятельность у нижестоящих органов власти будет отсутствовать.

Качественная оценка степени децентрализации расходных полномочий. При четком разграничении предметов ведения (государственных функций) между уровнями власти, все три вида государственных полномочий, а именно, полномочия по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению, оказываются закрепленными за каким-либо одним уровнем власти.

Таким образом, целостный подход к развитию потенциала и совершенствованию государственного управления включает в себя не только институциональную реформу и реформу системы государственной службы, но также реформу процессов выработки, принятия и осуществления решений, адекватных задачам и потребностям общественного развития. Ключевой здесь является задача возможно широкого вовлечения граждан в процессы государственного управления на всех уровнях. Развитие в этом направлении имеет свои естественные пределы, и государственное управление как осуществление властных полномочий по-прежнему остается функцией уполномоченных институтов государства, но вовлечение граждан меняет сам характер государственного управления – оно становится открытым процессом, включающим в себя участие граждан в качестве необходимого элемента.

Литература:

1. Децентрализация – одно из приоритетных направлений демократических преобразований. По материалам выступления депутата Мажилиса Парламента РК, лидера партии «Асар» Д.Н.Назарбаевой на 3-ем заседании Национальной комиссии по вопросам демократии и гражданского общества, состоявшемся 29 марта 2005 года.

2. temirg@yahoo.com