Публичные слушания как форма взаимодействия гражданского общества и власти (на примере разработки Генерального плана развития территорий Санкт-Петербурга)

В современной России в процессе формирования гражданского общества возникают новые формы социально-политической активности масс. Одной из таких форм являются публичные слушания. С одной стороны, это новая форма активности населения конкретной территории, с другой – форма взаимодействия власти и гражданского общества. По своей сути, публичные слушания – это форма взаимодействия власти и гражданского общества, представленного представительным органом муниципального образования. Как указано в Законе, цель публичных слушаний – обсуждение с участием жителей проблем развития данной территории, вопросов местного значения.

Кроме того, публичные слушания различаются по инициирующему их субъекту: по инициативе населения; по инициативе Главы МО; . по инициативе Муниципального Совета.

Рассмотрим проблемы, которые возникают в ходе организации публичных слушаний. В качестве примера возьмем процедуру слушаний по проекту генерального плана в Санкт-Петербурге.

Публичные слушания начинаются с процесса их подготовки. В первую очередь готовиться документация по тому вопросу, который выносится на публичные слушания. Организатор подготовки документации — лицо, самостоятельно осуществившее разработку (подготовку) документации или являющееся заказчиком в договоре на такую разработку, но фактический организацией публичных слушаний занимается отдел строительства и землепользования в администрации района, а именно главный специалист (далее специалист).

Уже на этом этапе возникает целый ряд проблем. Организация публичных слушаний процедура, требующая квалифицированного подхода, зачастую специалист не обладает должной компетенцией для реализации данного процесса. Власти считают, что привлечение профессионалов со стороны бизнеса не является рентабельным. Таким образом, возникает коррупционная составляющая. В процессе организации специалист общается напрямую с заказчиком и между ними возникают не регламентированные связи. Заказчик вынужден сотрудничать с администрацией, так как в его же интересах, чтобы слушания прошли успешно. Так же возможна договоренность специалиста и заказчика по вопросу предоставления аффилированных лиц заказчиком для проведения более «гладких» публичных слушаний.

Следующий этап в подготовке слушаний – информирование населения. Информационное сообщение о проведении публичных слушаний по документации публикуется в официальных изданиях и на сайте районной администрации. Официальная публикация сообщения должна быть произведена не позднее чем за 30 дней до обсуждения документации (закон СПб 400-61).

Но как показывает практика, 30 дней недостаточно для того, чтобы в полной мере проинформировать людей - проект планировки затрагивает множество интересов.

Перечень изданий, определенных для официального опубликования нормативных правовых актов Санкт-Петербурга:
газеты «Санкт-Петербургские ведомости», «Невское время», «Петербургский дневник», «Санкт-Петербургский Курьер», «Строительный еженедельник», «Строительный еженедельник. Официальная публикация», журналы «Вестник Администрации Санкт-Петербурга», «Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга».
(постановление правительства СПб №173)

Адресная рассылка сообщений производится только депутатам ЗАКСа и главам Муниципальных Образований (далее МО). Таким образом, главы МО должны оповещать граждан о проведении публичных слушаний всеми доступными способами, например доска объявлений, которая есть в каждом многоквартирном доме. Но как показывает практика, делается это весьма редко.

Так же в целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченный на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления в обязательном порядке должен организовывать выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, по радио и телевидению. Градостроительный кодекс регламентирует обязательное содержание информации, которое должно быть доступно в процессе публичных слушаний:

К примеру, на экспозиции должны быть представлены:

документация;
пояснительная записка к документации;
копии согласований документации, полученные в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга;
копия публикации информационного сообщения о проведении публичных слушаний по документации с указанием выходных данных средства массовой информации;
иные информационные и демонстрационные материалы, обеспечивающие полноту и достоверность информирования граждан по обсуждаемой документации.

(Закон СПб №400-61, ст.6)

Перечень необходимых согласований определен постановлением правительства СПб №596. Наиболее значимым является заключение КГА, в котором должны быть перечислены все ранее полученные согласования профильных комитетов и их исходные данные, а также указан состав проекта – количество альбомов (томов) документации. Данный документ подтверждает, что ПП и ПМ согласован органами исполнительной власти (ИОГВ) СПб и направляется для проведения публичных слушаний.

Здесь тоже возникает целый ряд проблем и упущений со стороны законодателя и организатора публичных слушаний. Материалы экспозиции следует сфотографировать полностью, т.к. доступ к этой информации впоследствии невозможен. Что является, безусловно, огромным упущением, такого рода информация должны быть доступной для населения, материалы могут потребоваться как для анализа проекта, так и для сравнения с утвержденным правительством вариантом. Нынешние технологии позволяют размещать подобную информацию в сети интернет. Необходимо включить в процедуру публичных слушаний обязательное размещение проектной документацией на интернет ресурсе администрации, в которой проводится процедура публичных слушаний.

Следующий этап – Обсуждение. В проведении обсуждения документации обязательно принимают участие:
представитель уполномоченного органа;
представитель органа градостроительства Санкт-Петербурга (КГА);
представитель организатора подготовки документации.
(закон СПб 400-610)

В СПб в обсуждении документации имеют право принимать участие любые граждане и организации независимо от места их проживания или местонахождения. (постановление правительства СПб №491, п. 3.7)

Такого рода расширение по территориальному признаку дает возможность привлечения аффилированных лиц с целью получения положительного заключения в пользу заинтересованных лиц. Например: Заказчик нанимает 500 человек, чтобы они посетили публичные слушания и дали положительную оценку. Вероятность того, что на слушания придет больше людей, крайне мала (всё зависит от масштаба проекта). В последствии слушания проходят таким образом, что 500 человек выступили с положительной оценкой, а меньшинство (реальные участники) - против. В этом случае слушания прошли в пользу заказчика.

Участники публичного слушания вправе с момента открытия экспозиции и не позднее четырех дней после проведения обсуждения документации представлять в письменном виде свои аргументированные предложения и обоснованные замечания для включения в протокол. Одновременно можно затребовать копию протокола и заключения (постановление правительства СПб №491, п. 3.7) Но опять-таки, как показывает практика, четырех дней для предоставления аргументированных ответов участникам публичных слушаний недостаточно.

Наконец, учет результатов публичного обсуждения. На основании протокола обсуждения документации, а также предложений и замечаний заинтересованных лиц администрация района готовит заключение о результатах публичных слушаний.

Администрация района не позднее чем через семь рабочих дней со дня подготовки заключения обеспечивает его опубликование в порядке, установленном для официального опубликования правовых актов. Заключение также размещается на официальном сайте администрации района (постановление правительства СПб №491)

Вполне вероятно, что 30 дней недостаточно для того, чтобы в полной мере проинформировать людей. Так как проект планировки затрагивает множество интересов. Например, в квартале в среднем расположено 10-20 домов, в каждом проживает более 100 человек, таким образом тот или иной проект, рассматриваемый в данном квартале, затрагивает интересы более 2000 человек. Большинство из них работают с 09:00 до 18:00. Именно на это время назначаются публичные слушания. Можно сделать вывод, что наиболее дееспособная часть населения не может посетить публичные слушания. Как показывает практика, основная категория людей, посещающих публичные слушания это пенсионеры, студенты и аффилированные лица.

Так же стоит отметить, что четырех дней для предоставлений аргументированных ответов участникам публичных слушаний недостаточно, минимальный срок стоит отметить 5-7 рабочих дней.

Таким образом, анализируя практику организации публичных слушаний, можно сделать следующие выводы. Во-первых, публичные слушания - новая и потенциально эффективная форма социально-политической активности масс. Во-вторых, практика организации публичных слушаний страдает значительным несовершенством. На сегодняшний день необходимо пересмотреть процедуру публичных слушаний, так как она не соответствует принципам правового государства. Можно утверждать, что в настоящее время эта процедура вдоль и поперек управляема своекорыстным интересом, как со стороны заказчика, так и со стороны властных структур. Рядовому гражданину остается быть статистом с потенциалом социально-политической активности.