Черномырдина Е.В.

Самарский государственный экономический университет

Факторы, влияющие на формирование понятия «государственно-частное партнерство»

Государственно-частное партнерство – русский эквивалент английского «public-private partnership».

Первая часть конструкции - «public» - устойчиво переводится на русский язык как государство. Тем не менее, в данном случае понятие «государство» надлежит использовать, понимая его максимально широко, приближая горизонт значения термина к понятию «публичный субъект». Следует отметить, что попытка привести в соответствие термин с его реальным объемом предпринята авторами проекта N 238827-6 Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федрации», принятом Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении 26 апреля 2013 года. Отметим сразу, что до настоящего времени проект не прошел даже второго чтения, но, тем не менее, в ключе рассматриваемых нами проблем его содержание представляет значительный интерес. Так, определяя понятие ГЧП, авторы проекта для обозначения того, что мы именуем государством используют термин «публичный партнер». Согласно п. 3 ст. 3 Проекта под публичным партнером предлагается понимать Российскую Федерацию, и (или) субъект (субъекты) Российской Федерации, и (или) орган (органы) местного самоуправления в лице уполномоченных ими органов.

Отметим, что подход, используемые в российском законодательстве, воспроизведенный в упомянутом выше законопроекте, безусловно, расширяет объем понятия «государство», но все же он не в полной мере соответствует общему смыслу английского вариант public.

По мнению В.Т. Варнавского, которое мы разделяем, понятие «государство» в контексте ГЧП включает разнопрофильные институты общественного сектора. Многие государства мира в качестве публичных участников проектов, реализуемых в рамках ГЧП, учитывают и государственные компании, и государственные учреждения, иные юридические лица публичного права. Так, интересен опыт реализации проекта по реконструкции аэропорта во Франкфурте-на-Майне. До начала его реализации была проведена приватизация. 29% акций были проданы на фондовой бирже, 32,1% выкупила земля Гессен, 205,% - город Франкфурт, 18,4% - государство. В результате возникло АО «Фрапорт», выступающее частным партнером в других проектах, соблюдая при этом публичный интерес.

Схема подобного «непрямого» участия общественно-территориальных образований и их уполномоченных органов было реализована и в Польше. Германская фирма "Хохтиф АГ", разработала модель финансирования строительства аэропортов в Восточной и Центральной Европе. Как частные партнеры выступили "Хохтиф эйрпорт ГмБХ", предприятия Польши и Германии и АО "Ситибанк". Со стороны публичного субъекта участвовало агентство "Польские аэропорты PPL" и государственная авиакомпания LOT. Проект оказался удачным, что позволило генеральному подрядчику принять участие в реконструкции аэропортов Дюссельдорфа, Гамбурга и Сиднея, осуществляемой в системе ГЧП.

В России в качестве примеров развития проектов ГЧП можно назвать, например, ОАО «Наземный экспресс», где государственное финансирование осуществляет Внешэкономбанк, государственным органом, как известно, не являющийся.

Таким образом, узкое (территориальные организации публичной власти) либо широкое (публичные субъекты, в том числе юридические лица публичного права) понимание родового термина «государство» оказывает влияние на содержание общего определения. Нам представляется, что для целей определения ГЧП как явления, возникающего в процессе взаимодействия государства и общества, широкая трактовка более четко отражает природу явления. В случаях же, когда термин ГЧП используется для обозначения конкретного договора, акта, иного документа, опосредующего взаимодействие государства и иных лиц в ходе строительства, реконструкции каких-либо объектов, то узкая трактовка, ориентирующая нас на юридическую личность участника, вполне приемлема.

Не менее сложной представляется и проблеме определения понятия «частное», лежащего в основе соответствующей категории. С одной стороны, казалось бы, все достаточно очевидно – частное, то есть не публичное. Дихотомия хорошо известная и науке, и законодательству.

Однако при более детальном рассмотрении проблемы с трактовкой мы все же обнаружим. Во-первых, говоря о развитии системы ГЧП, особенно в странах с неразвитой рыночной экономикой, достаточно часто эту форму рассматривают как компромисс интересов бизнеса и власти. Бизнес при этом (как правило, крупный) воспринимается как консолидированный носитель некого группового интереса. Если под группой интересов понимать корпорацию, то, как указывает В. Разуваев, она сложна для научного анализа по причине "закрытости корпоративной политики от посторонних взглядов". Эта «закрытость» не дает нам возможности в адекватной форме воспринимать полностью механизмы взаимодействия власти и бизнеса, а следовательно, то самого «частного» и государственного, которые нам необходимы для адекватного восприятия соответствующей категории.

Если под частным партнером понимать частного собственника, то без внимания останется значительная часть игроков - государственных компаний. В их отношении дихотомия "государство и бизнес", «государственно и частное» неприменима по понятным причинам.

Кроме того, во многих государствах представители частного бизнеса, так или иначе, причастны к государственным структурам. Так, с приходом к власти В.В. Путина представители весьма активно начали принимать участие в выборах, стали претендовать на посты в органах исполнительной власти. Целый ряд исследователей отмечает такой феномен как захват власти бизнесом.

Исследование практики развития ГЧП в мире, так или иначе, позволяет отметить следующее. Во всех случаях, обращаясь к данному механизму, государство пытается решить определенные задачи, минимизируя издержки. И частный партнер, противостоящий государственному, в таком случае должен преследовать вполне рыночную цель – получить прибыль. Получается, что проекты, не эффективные и не прибыльные в режиме ГЧП практически невозможно реализовать.

Но в условиях формирующейся государственности, трансформирующейся политической системы, мотивация частного субъекта может быть иной. Да и схемы ГЧП выстраиваются весьма оригинальные.

Так, экономисты и политологи, описывая ситуацию, имевшую место в России в начале 2000-х отмечают, что объективные потребности развития вызвали необходимость согласования интересов государства и корпоративного капитала. Отлучение бизнеса от прямого влияния на власть было необходимым условием консолидации правящей элиты. Бизнес, в свою очередь, нуждался в государственной поддержке в ходе экспансии на внутреннем и мировом рынках. Модель отношений государства и бизнеса, которую А.Ю. Зудин назвал "олигархической координацией", начала играть против олигархов. Разрешение конфликта в среде олигархов фактически было поручено новому руководству: оно субсидировало одних игроков, а других исключало из игры.

Начало 2000-х, период реформ правительства М. Касьянова, демонстрирует нам феномен, который А. Зудин назвал "режимом консультаций". В режиме консультаций правительство и предприниматели в рамках Совета по предпринимательству и рабочих групп РСПП принимали решения как по целым направлениям реформ (налоговая, банковская, регулирование валютного законодательства), так и по частным вопросам (вступление России в ВТО, реформа РАО ЕЭС). Фактически представители частного бизнеса через свои структуры принимали решения за государство. Вопрос о том, можно ли в таком случае корпорации рассматривать как субъект частный, вполне обоснован.

Взаимодействие бизнеса и государства изменяется после событий 2003 года (дело ЮКОСа). Центральное место в идеологии экономической политики государства теперь занимает концепция государственно-частного партнерства. Под ним, по мнению экспертов, власть подразумевала финансирование конкретных проектов, выбранных без учета интересов бизнеса: национальные проекты, крупные малопривлекательные инфраструктурные проекты, например связанные с подготовкой Олимпиады в Сочи. Причем, понимая, что мотивация на участие в таких проектах не очень высока, государство принимает решение о предоставлении налоговых льгот. Так, в 2006 г. вступил в силу Закон о дифференциации налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на нефть. При реализации Закона ТНК-ВР могло ежегодно экономить на налогах полмиллиарда долларов, а в 2007 г. налоговые льготы, по оценкам экспертов, могли принести "Татнефти" дополнительно 214 млн. долл. В данном случае речь идет не о рыночных, а об административных преимуществах.

И, наконец, следующим шагом государства в 2007 году становится создание государственных корпораций и усиление позиций государственной собственности. По оценкам экспертов, в 2004 г. государству принадлежало 24% акций публичных компаний. По данным на 2007 г. государство контролирует 40% акций.

По оценке специалистов государство таким образом снижает риски, связанные с неустойчивым интересом бизнеса к определенным проектам, а также риски возможного захвата власти, о котором речь шла выше. И во взаимодействии с этими новыми формами предпринимательских образований, которые по форме выступая частными, но по сути являясь публичными, государство реализует то, что мы сегодня называем проектами ГЧП.

Мы далеки от оценки эффективности подобной формы ГЧП, хотя отметим, что специалисты отмечают существенные риски ее эксплуатации. Заметим лишь, что в данном случае мы имеем весьма интересные трансформации того самого «частного», что лежит в основе идеологии ГЧП.

Как минимум, мы можем говорить о двух формах этого явлений. Одна, назовем ее классической, предполагает частное как альтернативу публичному на уровне интереса, составляющего содержание деятельности того или иного лица. Другая же, назовем ее альтернативной, ориентирована на представление о частном как об определенной юридической форме, создаваемой с помощью норм гражданского права.

В любом случае, как справедливо замечает В.Т. Варнавский, государство в определении стоит на первом месте, так как является и инициатором отношений и доминирует в них. Причем подобное соотношение сил изменяться не будет, ибо в формате «частно-государственное партнерство» мы будем иметь дело с абсолютно иным явлением, вряд ли возможным в условиях реализации государством своих суверенных прав. В связи с этим не разделяем радужных надежд Е.А. Федорова, депутата Государственной Думы, который считает, что реализация Стратегии 2020 приведет к перераспределению сил между государством и бизнесом.

Анализируя проблемы формирования общего определения ГЧП в рассматриваемом аспекте, хотелось бы отметить, что содержательная разница соответствующих отношений, цели государства как инициатора ГЧП крайне важны для оценки генезиса данного явления, его влияния на социально-экономическое развитие государства. Но различия в сути не сказываются на формальной стороне соответствующих отношений, то есть не меняют так называемую номенклатуру ГЧП.