Минеев А.И.,
к.и.н.
Чувашский государственный
университет им. И.Н. Ульянова, Россия
Совнархоз в системе управления экономикой СССР:
формирование и принципы функционирования*
Перестройка управления промышленностью и
строительством, проведенная в соответствии с решением февральского Пленума ЦК
КПСС 1957 г. и VII сессии Верховного Совета СССР
(1957), открыла новые перспективы для дальнейшего развития производительных сил
государства.
Промышленные
предприятия и стройки размещались по всей территории страны. С каждым годом
строительство расширялось, количество заводов и фабрик увеличивалось. Все
труднее становилось руководить из одного центра многочисленными учреждениями,
нередко расположенными за тысячи километров. Требовалась более гибкая система
руководства хозяйством, так как управление по вертикали, через отраслевые
министерства и ведомства, существовавшие в то время, не могли уже обеспечить
оперативности и четкости руководства. Именно этим в первую очередь и
объяснялась перестройка системы управления промышленностью и строительством.
Кроме того, в середине 1950-х гг. активно
велась борьба с бюрократией, что, несомненно, относилось и к министерствам.
Основная задача преобразования системы управления – уменьшение влияния
министерств. Следует учитывать и то, что Н.С. Хрущев считал московскую
управленческую элиту враждебной по отношению к себе, поэтому для него было
важно перенести на места основные управленческие функции в сфере народного
хозяйства. В связи с этим в 1954-1955 гг. Н.С. Хрущев проводит широкую кампанию
по борьбе с бюрократизмом, направленную на подрыв министерского всевластия.
Другим фактором, оказавшим влияние на
изменение принципа управления, стал рост промышленного производства и
невостребованные резервы повышения эффективности экономики страны. К серьезному
пересмотру научно-индустриальной стратегии обязывало кардинальное изменение
ситуации в системе «наука – техника – производство». Новые условия качественно
отличались от предыдущего этапа модернизации страны, предполагавшей введение в
строй большого числа предприятий, оснащенных современным оборудованием и
работавших в режиме крупносерийного производства. Научно-техническая революция
требовала большей гибкости и мобильности в освоении новой продукции,
соответственно и оперативности при переходе от идей к внедрению их в
производство и выпуску готовой продукции. Громоздкий аппарат управления не
удовлетворял требования изменившейся ситуации, особенно в плане мобильности.
Неудобной была система снабжения. Каждое
министерство и ведомство имели свои базы и склады. Это приводило к тому, что
предприятия получали сырье с баз в отдаленных регионах, хотя такое же сырье
было в соседней республике.
Вопрос о создании территориальных структур
управления активно обсуждался после XX съезда
КПСС. Лидер страны Н.С. Хрущев в 1957 г. внес на рассмотрение Президиума ЦК
КПСС предложение о преобразовании управленческой структуры народного хозяйства
СССР. Переходом на территориальную систему управления Н.С. Хрущев
стремился достичь нескольких задач: придать импульс индустриальному и
научно-техническому развитию страны; ощутимо сократить численность
управленческого персонала, ослабить влияние и в конечном счете роль административно-бюрократического
аппарата; усилить кадровый потенциал регионов за счет опытных руководителей и
специалистов, направляемых на места [1].
30 марта 1957 г. для обсуждения были
опубликованы его тезисы доклада о реорганизации системы управления, а 7 мая
1957 г. сессия Верховного Совета СССР, одобрив доклад Н.С. Хрущева, приняла
Закон «О дальнейшем совершенствовании управления промышленностью и строительством»
[2]. О том, как этот документ был воспринят в управленческих структурах,
свидетельствует приказ по Минприбору СССР от 10 июня 1957 г. (№ 3161), в
котором на основании распоряжения Совета Министров СССР от 8 июня 1957 г. (№
1435-р) предписывалось заместителям министра и членам коллегий ликвидированных
министерств Советского Союза, назначенным на работу в советы народного
хозяйства экономических административных районов, в скором порядке приступить к
выполнению обязательств по месту новой работы. Руководители министерств и
ведомств должны были освободить работников, которые получили новые должности
[3].
Верховный Совет СССР в принятом Законе
установил, что управление промышленностью и строительством должно было
осуществляться по территориальному принципу на основе экономических
административных районов. В каждом экономическом районе образовывался совет
народного хозяйства, подчиненный Совету Министров союзной республики. Иначе
говоря, в своей деятельности совнархозы подчинялись Совету Министров СССР через
Советы Министров союзных республик, наделенных правом отменять или
приостанавливать постановления совнархозов [4]. Правительство СССР приняло
решение и о том, чтобы в центральных органах власти, таких, как Совет Министров
РСФСР, были созданы территориальные и отраслевые группы по совнархозам,
автономным республикам, краям и областям РСФСР [5].
Сам аппарат Совета Министров за период
функционирования совнархозов неоднократно реструктуризировался, происходило
укрупнение ряда подразделений. Территориальные группы были объединены с соответствующими
группами по отраслям. Вопросы, связанные с нефтяной, угольной, химической
промышленностью, машиностроением и др., решались в группе тяжелой промышленности
[6]. Большинство общесоюзных и все союзно-республиканские промышленные
министерства упразднялись, подведомственные им предприятия передавались в
подчинение совнархозов, на которые возлагалось и оперативное руководство
предприятиями и организациями, находившимися в ведении сохраненных общесоюзных
промышленных министерств: авиационной, оборонной, радиотехнической,
судостроительной, химической промышленности и электростанций. В связи с этим
изменялись функции указанных министерств, они ограничились планированием и
обеспечением высокого уровня производства в соответствующих отраслях
промышленности. При этом министерства вели свою работу через совнархозы.
Таким образом, совет народного хозяйства
являлся государственным органом по управлению предприятиями, стройками и
организациями союзно-республиканской промышленности, находившимися на
территории экономического района [7]. Совнархоз руководил порученными ему
отраслями хозяйства через принадлежавшие СНХ хозяйственные объединения и должен
был управлять непосредственно подчиненными ему предприятиями и стройками.
Основными задачами совнархоза стали:
обеспечение максимального развития отраслей народного хозяйства в тесной связи
с использованием местных сырьевых и других ресурсов, выполнения
подведомственными предприятиями и организациями государственных планов по всем
показателям, в том числе по поставкам продукции как внутри экономического
района, так и в другие административные районы страны; повышение технического
уровня предприятий на основе комплексной механизации и автоматизации
производственных процессов, внедрения высокопроизводительного оборудования;
реализация новейших достижений в отечественной и зарубежной науке и технике,
результатов модернизации, а также более активное потребление установленного оборудования,
опыта передовых предприятий и новаторов промышленного производства;
максимальное использование производственных мощностей и внутрихозяйственных
резервов для всемерного увеличения выпуска промышленной продукции; дальнейшее
развитие специализации предприятий и кооперирования смежных отраслей в целях
улучшения организации труда и повышения производительности работы тружеников и
в целом заводов и фабрик, повышения качества и удешевления стоимости продукции,
снижения стоимости строительства и устранения нерациональных перевозок сырья и
готовой продукции [8]. Одной из важных задач совнархозов экономических
административных районов было налаживание правильных производственных связей
между предприятиями.
Компетенцию совнархозов определяло
Положение «О Совете народного хозяйства экономического административного
района», утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 26 сентября 1957
года [9]. В нем перечислялись основные задачи и функции совнархоза, а также его
права по руководству подчиненными предприятиями в области организации,
планирования, финансирования, труда, зарплаты и др. При этом СНХ
рассматривались в качестве коллегиальных органов управления. Несмотря на
центральную систему распределения ресурсов, ограничивавшую самостоятельность
предприятий, советы народного хозяйства получили довольно широкие права. Они
могли устанавливать подведомственным подразделениям размер собственных
оборотных средств, перераспределять их излишки в пределах своего экономического
района, при корректировке государственных планов оказывать помощь
промышленности за счет собственных оборотных средств [10].
Однако, как показывают источники, совнархозы оказались малофункциональными
для отстаивания общегосударственных интересов при составлении
народнохозяйственных планов страны. Они не обеспечили реальной возможности для
разграничения политического руководства и хозяйственного управления как в
центре, так и на местах. Последнее привело к тому, что со временем неизбежно
возобновилось его непосредственное вмешательство в хозяйственную жизнь.
Начавшийся рост партийного аппарата не повышал оперативности управления.
Потребность в воссоздании отраслевых отделов в партийных комитетах пришла в
противоречие с ограниченными возможностями увеличения их штатов. Когда обнаружилась
функциональная недостаточность совнархозов, и снова резко
возросло мобилизационное значение парторганов, отмеченное
противоречие привело к разделению территориальных партийных организаций по
производственному признаку. Реформа пришла к своему логическому завершению. Отраслевой
принцип, упраздненный с введением совнархозов, был воспроизведен в новом виде в
разделившихся партийных органах, что означало крах реформы.
Список
источников и литературы:
1.
Степанов В.Р. НТР:
государственная политика и регион (на материалах индустриального развития
республик Волго-Вятского экономического региона в 50-80-е годы). Казань, 2004.
С. 281.
2.
Решения партии и
правительства по хозяйственным вопросам. М., 1968. Т. 4. С. 343-347.
3.
Степанов В.Р. Указ. соч.
С. 281.
4.
Петров Н.Ю. Советы
народного хозяйства (историко-правовой очерк). М., 1958. С. 69-75.
5.
Его же.
6.
Государственный архив
Российской Федерации (ГА РФ). Ф. А-259. Оп. 42. Д. 1. Л. 1; Д. 2. Л. 1.
7.
Государственный
исторический архив чувашской республики (ГИА ЧР). Ф. Р.-1806. Оп. 2. Д. 1. Л.
2.
8.
ГИА ЧР. Ф. Р.-1806. Оп.
2. Д. 1. Л. 2-3.
9.
Коваленко С.Г. Реформы
управления народным хозяйством СССР середины 1950-х – 1970-х годов // Вопр.
истории. 2008. № 6. С. 41.
10. Коваленко С.Г. Указ. соч. С. 41.