Право/8. Конституционное право

К.ю.н. Вишнякова И.Н.

Финансовый университет при Правительстве РФ, Россия

Конституционные принципы регулирования бюджета и бюджетного процесса (анализ опыта зарубежных стран)

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счёт бюджетных средств по Государственному заданию Финуниверситета 2013 года.

Среди источников бюджетного права зарубежных европейских государств следует назвать прежде всего конституции, которые устанавливают принципы бюджетной политики, а также определяют полномочия субъектов бюджетного процесса - парламента, президента и правительства.

Следует выделить ряд общих принципов, предусмотренных для бюджетной системы в конституциях этих стран: сбалансированность, ежегодность, единство, обязательное облечение бюджета в форму законодательного акта.

Во всех европейских странах одним из основополагающих конституционных принципов является сбалансированность бюджета. В Основном Законе ФРГ закреплена норма: "Доходы и расходы должны быть сбалансированы в бюджете" (ч. 1 ст. 110). Сходное требование о необходимости достижения сбалансированности бюджета записано в Конституции Финляндии: "Содержащиеся в бюджете ассигнования должны покрываться доходами" (ч. 2 § 84). В Конституции Польши 1997 г. установлен запрет на покрытие "бюджетного дефицита путем взятия обязательств перед центральным банком государства" (ч. 2 ст. 220). В Конституции Швейцарии закреплено требование к союзным органам обеспечивать "устойчивое равновесие между своими расходами и доходами" (п. 1 с. 126).

В ряде конституций закреплен принцип эффективности, экономичности и целесообразности использования бюджетных средств. Так, Конституцией Австрии при составлении, ведении и исполнении бюджета предписано заботиться об учете "принципов экономичности, рентабельности и целесообразности" (ч. 1 ст. 51а).

Во всех конституциях зарубежных европейских стран закреплен принцип единства бюджета. Суть этого принципа в том, что все доходы и расходы государства должны быть объединены в рамках одного универсального бюджета. Причем единство бюджета проявляется прежде всего в единстве бюджетной системы и в единой бюджетной классификации. В Конституции Бельгии, например, записано: "Все поступления и расходы государства должны быть внесены в бюджет и финансовый отчет" (ч. 2 ст. 174). Аналогичное требование содержится в Основном Законе ФРГ: "Все доходы и расходы Федерации должны включаться в бюджет" (ч. 1 ст. 110). Сходным образом этот общий принцип трактуется в Конституции Словении 1990 г.: "Все доходы и расходы государства и местных сообществ по финансированию публичных потребностей должны быть отражены в их бюджете" (ст. 147).

Следует подчеркнуть, что на современном этапе экономического развития зарубежных стран осуществление принципа единства бюджета становится все более затруднительным. Во многом это объясняется высоким уровнем кредитных отношений в экономической политике государств, что не позволяет учитывать все доходы и расходы в едином бюджете. Поэтому парламенты вынуждены отдельно принимать присоединенные бюджеты, специальные счета казначейства, автономные бюджеты, целевые фонды. Эти дополнительные бюджеты, специальные счета казначейства и различные целевые фонды представляют собой исключения из принципа единства бюджета.

Отметим и такой момент: присоединенные бюджеты принимаются в отношении государственных органов, не имеющих свойства юридического лица. Так, например, во Франции утверждается шесть присоединенных бюджетов наряду с основным бюджетом.

Одной из характерных особенностей конституционной регламентации финансов в зарубежных европейских странах является принцип ежегодности, который включает в себя такое основополагающее требование, как обязательное принятие бюджета до начала планируемого финансового года.

Неукоснительное соблюдение этого правила позволяет обеспечивать действенный контроль за использованием бюджетных средств. В большинстве зарубежных европейских стран бюджет принимается на один год (Бельгия, Болгария, Дания, Испания, Италия, Румыния, Словения, Хорватия и др.). Однако ряд конституций предусматривает возможность принятия бюджета на два года или на более длительный срок. Так, согласно ч. 2 ст. 110 Основного Закона ФРГ "бюджет утверждается законом на один финансовый год или на несколько лет, раздельно по годам до начала первого отчетного периода. Для некоторых частей бюджета можно предусмотреть их действие в различные отрезки времени, разнесенные по годам".

Например, в Германии военный бюджет принимается на семь лет (военный септенат) при условии ежегодного санкционирования расходов рейхстагом. Принцип ежегодности бюджета закреплен в Конституции Греции: "Все доходы и расходы государства должны быть внесены в годовой бюджет и в отчет о его исполнении" (ч. 2 ст. 79). Однако в порядке исключения в этой стране допускается составление бюджета на двухлетний срок на основании специального закона (ч. 6 ст. 79). Сходные требования к составлению бюджета установлены в Конституции Швеции: "Риксдаг осуществляет бюджетное регулирование на ближайший бюджетный год или в связи с особыми причинами на иной бюджетный период" (§ 3 гл. 9).

В соответствии с конституциями зарубежных европейских стран государственный бюджет принимается каждый год и на один бюджетный или финансовый год. В ряде стран он именуется административным годом, например в Лихтенштейне.

В большинстве зарубежных европейских стран финансовый год начинается с 1 января. В то же время в Великобритании, Дании и на Мальте он исчисляется с 1 апреля, Норвегии и Швеции - с 1 июня. Принцип ежегодности бюджета предполагает продолжительность бюджетных полномочий. Однако в случае непринятия бюджета в установленные законом сроки в конституциях зарубежных стран предусмотрены исключения из принципа ежегодности. Например, в Австрии, если Национальный совет (нижняя палата Федерального собрания) не примет бюджет на следующий финансовый год, должен быть принят Закон о временном финансировании текущих платежей. В случае непринятия Закона о временном финансировании расходы должны производиться в соответствии с теми показателями, которые действовали в предыдущий финансовый год. Причем предусматриваются предельные границы допустимых расходов, то есть бюджет в размере одной двенадцатой. Каждая двенадцатая доля представляет собой бюджет на месяц, который составляет одну двенадцатую доходов и расходов за предыдущий финансовый год (ч. 5 ст. 51).

В Конституции Румынии 1991 г. установлен следующий порядок решения проблемы временного финансирования государственных расходов в случае несвоевременного принятия государственного бюджета: "Если закон о государственном бюджете и закон о бюджете государственного социального страхования не был принят по меньшей мере за три дня до истечения бюджетного года, то до принятия новых бюджетов продолжают применять государственный бюджет и бюджет государственного социального страхования предыдущего года" (ч. 3 ст. 137). Сходный порядок предусмотрен в Конституции Словении: "Если бюджет не утвержден до первого дня, с которого он должен исполняться, субъекты финансирования временно финансируются согласно предыдущему бюджету".

Основной Закон ФРГ в случае непринятия бюджета на следующий год до окончания данного отчетного года уполномочивает Правительство осуществлять расходы исключительно на следующие цели: а) для содержания установленных законом учреждений и проведения предусмотренных законом мероприятий; б) для выполнения юридически обоснованных обязательств Федерации; в) для продолжения строительства, закупок и других действий или дальнейшего предоставления средств на эти цели, поскольку в бюджете предыдущего года были предусмотрены соответствующие суммы. Если же указанные расходы не покрываются за счет поступлений от налогов, сборов и других источников или резервных фондов предприятий, Федеральное правительство может взять кредит в размере не свыше четверти итоговой суммы бюджета истекшего года (ст. 111).

Конституции зарубежных европейских стран характеризуют бюджет как целостный документ, который должен включать лишь самые общие показатели государственных доходов и расходов. Так, согласно ч. 4 ст. 110 Основного Закона ФРГ "закон о бюджете должен содержать лишь положения, относящиеся к доходам и расходам Федерации и сроку его действия". Конституция Италии устанавливает, что "законом об утверждении бюджета не могут быть установлены новые налоги или новые расходы" (ч. 3 ст. 81). Сходное требование содержится в Конституции Испании (ч. 7 ст. 134). Таким образом, в большинстве европейских стран предусмотрены конституционные ограничения на введение дополнительных норм, несвойственных природе бюджета. В ряде стран эти ограничения предусмотрены в бюджетных кодексах или специальных законах, регулирующих государственное управление в области финансов и бюджета.

Большинство конституций зарубежных европейских стран закрепляют требования специализации бюджета, то есть целевого использования бюджетных средств. Причем государственные средства могут выделяться и расходоваться только на основании проектов, утвержденных парламентом. Конституция Швеции, например, предписывает: "государственные средства не могут расходоваться иначе, чем это установил Риксдаг" (§ 2 гл. 9). В Конституции Дании 1953 г. закреплено требование о том, что никакие расходы не должны оплачиваться, "если они не предусмотрены финансовым законом, принятым Фолькетингом...".

Предметом конституционной регламентации в зарубежных европейских странах стали вопросы долговых обязательств государства. Так, в ФРГ "открытие кредитов, а также принятие ответственности по обязательствам, гарантиям и другим видам обеспечения, которые могут привести к расходам в будущих расчетных годах, требуют законодательного разрешения с указанием их определенных или определяемых размеров".

В соответствии со ст. 43 Конституции Дании "ни один правительственный заем не может быть установлен иначе как законом". Требование обязательного облечения в форму закона любых кредитов и займов государства закреплено и в конституциях других зарубежных стран. Например, согласно Конституции Испании "правительству в соответствии с законом разрешается выпускать государственные займы или брать кредиты" (ч. 1 ст. 135).

В конституциях зарубежных европейских стран, основополагающим элементом которых является принцип разделения властей, исключительно важная роль отводится парламентскому контролю за исполнением бюджета и расходованием государственных средств. Так, Основной Закон ФРГ устанавливает обязанность Правительства предоставлять в Бундестаг и Бундесрат отчет о всех доходах и расходах, а также о состоянии государственного имущества и о государственном долге за следующий финансовый год (ч. 1 ст. 114).

В большинстве зарубежных европейских стран для повышения эффективности парламентского контроля за исполнением бюджета и расходованием государственных средств создается специализированный коллегиальный орган типа Счетной палаты. Так называются органы контроля в Австрии, Бельгии, Болгарии, Венгрии, Греции, Испании, Италии, Португалии, Румынии, Франции, ФРГ. В Польше орган данного типа именуется Верховной контрольной палатой, в Словении - Счетным судом, в Финляндии - Ревизионным ведомством.

В соответствии с конституциями аналогичные функции исполняются должностным лицом парламента - аудиторами в Дании, государственными контролерами в Латвии, Литве, Эстонии, государственными ревизорами в Финляндии.

Конституции европейских государств относят Счетные палаты к органам парламента, осуществляющим контроль за исполнением бюджета. В их число входят Австрия, Венгрия. В ряде стран Счетные палаты обладают статусом самостоятельного высшего органа финансового контроля (Болгария, Испания, Польша, ФРГ). В остальных странах счетные палаты наделены некоторыми функциями судебных органов. К этой группе относятся Счетные палаты Греции, Италии, Португалии, Франции, Счетный суд Словении.

Характерной особенностью данных органов контроля за исполнением бюджета является их подотчетность парламенту.

Конституции и принятые на их основе законы наделяют органы парламентского контроля широкими полномочиями в сфере финансового контроля. Так, Конституция Бельгии закрепляет за Счетной палатой следующие полномочия: на нее "возложена обязанность по рассмотрению и упорядочиванию счетов общего управления и всех тех, кто подотчетен государственному казначейству. Она следит за тем, чтобы ни одна расходная статья бюджета не была превышена и никакой перевод средств из одной статьи в другую не имел места. Палата осуществляет также общий контроль за операциями, связанными с установлением и взиманием налогов, получаемых государством, включая фискальные поступления. Она утверждает счета различных государственных административных органов и обязана представить с этой целью любые сведения и необходимые отчетные документы. Общий государственный финансовый отчет предоставляется Палате представителей с замечаниями Счетной палаты" (ст. 180).

В соответствии с Основным Законом ФРГ "Федеральная счетная палата, члены которой обладают независимостью судей, проверяет расчеты, а также рентабельность и правильность ведения бюджета и руководства экономикой" (ч. 2 ст. 114).

Таким образом, в большинстве зарубежных европейских стран придается исключительно важное значение конституционной регламентации финансов как одному из факторов развития экономики и социальной стабильности.

Конституции зарубежных европейских стран характеризуют налогообложение не только как средство покрытия государственных расходов, но и как инструмент экономической политики. Осуществление регулирующей функции налога позволяет государству более активно участвовать в координации процесса общественного воспроизводства.

Одной из важнейших целей налогового обложения на современном этапе развития конституционной регламентации финансов стали социальные аспекты.

Говоря о регламентации бюджетной политики, следует указать на стремление большинства стран закрепить в конституциях основополагающие принципы бюджетного права и стремление к усилению парламентского контроля за исполнением бюджета и расходованием государственных средств.

Бюджет — один из сложнейших актов государственной власти. Он затрагивает самые разнообразные интересы регионов, отраслей национальной экономики, политических партий и социальных групп. Его принятие неизменно сопровождается острой борьбой между законодательным органом и исполнительной властью, между парламентскими фракциями, комитетами и депутатами. Нередко парламент в результате непримиримых противоречий не в состоянии принять бюджет, что грозит самыми серьезными последствиями для всей системы государственного управления и для экономики в целом.

В Конституции РФ вопросы бюджета и бюджетной политики занимают крайне малое место. В отдельных моментах наблюдается несоблюдение рассмотренных выше принципов, которые не находят реального отражения в бюджетном законодательстве. Очевидно, что бюджетное законодательство нуждается в дальнейшей корректировке в соответствии с сущностью изложенных конституционно-экономических принципов.

Важна проблема разграничения расходов между уровнями бюджетной системы. Решение данного вопроса должно базироваться на следующих требованиях конституционной экономики:

соответствия формальным требованиям, предъявляемым Конституцией к бюджету;

обеспечения реализации тех предметов ведения, которые закреплены за Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением;

самостоятельности Федерации, ее субъектов, местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов;

учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций и учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

учета воздействия (значения) бюджетных мероприятий на развитие государства и экономики;

минимальной бюджетной обеспеченности.

В целом конституционная экономика обязывает авторов экономических решений не только учитывать при их принятии конституционные принципы и нормы, но и налагает определенные ограничения при принятии и толковании конституционных принципов и норм с точки зрения реальных экономических возможностей при их применении.

Принятие конституционных норм, которые не вполне обеспечены экономическими ресурсами в момент принятия, в принципе, является нормальным с точки зрения конституционного права, поскольку принятие последующих законодательных и подзаконных актов определяется уровнем экономических возможностей по реализации конституционных прав. При этом очевидно, что улучшение общих экономических возможностей государства ведет в первую очередь к расширению реализации конституционных прав. Кроме того, крайне важен принцип прозрачности (транспарентности) при принятии и изменении законодательных актов, реализующих экономическое обеспечение основных конституционных прав. В первую очередь это относится к бюджетному законодательству. Должны быть обеспечены постоянно возрастающие правовые возможности гражданского общества для его полноправного участия в обсуждении достаточности расходов на развитие молодежи, здравоохранение, науку, искусство, культуру, образование и их приоритета по сравнению с другими традиционными государственными расходами.

Бюджетные нормы следует привести в более четкое соответствие с принципиальными требованиями конституционной экономики с учетом не только экономической, но и социальной значимости этих вопросов.

Литература:

1. Конституция РФ

2. Конституции государств Европы: В 3 т. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2001.