Государственное управление/2. Современные технологии управления

К.э.н. Петрова Е.М.

Ставропольский государственный аграрный университет, Россия

Интегрирование муниципальных стратегий развития

в бюджетный процесс

Муниципальным органам власти в настоящее время приходится одновременно решать целый ряд разноуровневых и разнонаправленных задач по осуществлению антикризисных мер и нормализации хозяйственно-экономической деятельности с целью повышения качества жизни населения. Сложность ситуации связана с необходимостью преодолевать комплекс проблем в условиях ограниченности ресурсов и жесткого лимита времени. В этих условиях точный выбор приоритетов и направлений деятельности, которые могут быть реально обеспечены имеющимися ресурсами, приобретает жизненно определяющее значение.

В последние годы во многих муниципальных образованиях выполняются различного рода мероприятия по двум основным направлениям: разработка долгосрочных стратегий развития территорий и решение текущих задач, направленных на повышение эффективности управления бюджетными расходами. При этом важным является обеспечение взаимодействия этих мероприятий, так как недоучет некоторых из них при разработке соответствующих документов может привести к невозможности осуществления реализации планов из-за отсутствия финансирования или противоречия тем или иным процедурам.

Стратегическое планирование развития муниципального образования представляет собой процесс самостоятельного определения местным сообществом стратегических приоритетов, целей и направлений развития муниципального образования на основе согласования действий власти, хозяйствующих субъектов и населения. Стратегическое планирование – это современная управленческая технология, показавшая свою результативность в коммерческом секторе. Стратегический подход принес с собой ряд принципиальных идей, связанных с отношением к населенному пункту и системе управления его жизнедеятельностью и развитием как субъектам самостоятельных решений и существующим в динамичной конкурентной среде.

Основными целями разработки стратегии (стратегического плана) являются:

- выработка общего понимания происходящих изменений и единой позиции по отношению к ним;

- формирование долгосрочных целей развития муниципального образования и определение «полюсов роста»;

- выделение среди множества программ и проектов приоритетных в условиях ограниченных ресурсов развития;

- определение долгосрочной основы для сотрудничества местного сообщества.

Стратегия муниципального развития строится на основе анализа специфики муниципального образования, потребностей и ожиданий членов местного сообщества, с учетом национальной и региональной стратегий развития, а также особенностей рыночной конъюнктуры. В свою очередь, на базе стратегии формируются локальные муниципальные политики, определяющие конкретную работу органов управления.

Стратегическое планирование является постоянным процессом, реагирующим на все изменения, связанные как с муниципальным образованием и органами его управления, так и с характеристиками внешней среды. Реализация разработанной стратегии всегда сопровождается ее текущей корректировкой. Стратегическое планирование в целом составляет непрерывный цикл: от разработки будущей стратегии к ее реализации и оценке полученных результатов, после которой осуществляется корректировка стратегии и начинается новый цикл стратегического планирования.

Стратегия развития муниципального образования становится основополагающим элементом в системе социально-экономического планирования. С опорой на положения стратегии формируются все другие документы среднесрочного и текущего планирования: среднесрочные программы и планы комплексного развития, годовые финансовые планы, целевые программы, инвестиционные проекты. Реализация стратегии требует специализированного разворачивания целого ряда обеспечивающих ее процессов: организации, нормирования и документирования, информационного сопровождения, мониторинга, оценки результатов, привлечения дополнительных средств и др.

В современных условиях при формировании стратегии социально-экономического развития и в ходе дальнейшего управления муниципальным развитием на ее основе целесообразно руководствоваться рядом основополагающих принципов:

1) переход от антикризисных мер к стратегическому видению;

2) ориентация на повышение эффективности использования собственных ресурсов;

3) ориентация на частно-общественное партнерство;

4) активное «продвижение» территории вовне;

5) проведение последовательной и структурированной социально-экономической политики.

Специализированными инструментами реализации стратегии являются программы и проекты, конкретизирующие и переводящие в практическую плоскость намеченные стратегические направления развития. Программа – это комплекс взаимосвязанных по целям, задачам, ресурсам, исполнителям, срокам мероприятий, обеспечивающих решение сформулированных проблем (задач). В стратегии определяются те программы и проекты, которые, по существу, являются «стратегическими», то есть имеют более сильное среднесрочное и долгосрочное воздействие на развитие муниципалитета и ликвидацию негативных тенденций.

Программно-целевой подход, при котором цели увязаны с ресурсами с помощью программ, относится к эффективным методам управления бюджетными расходами. Факторами успешности применения программы как инструмента управления бюджетными расходами являются:

- требования, установленные в порядке разработки и реализации целевых программ и предъявляемые к качеству проектов программ;

- последовательность и обязательность применения результатов мониторинга и оценки на всех этапах процесса управления (планирование, финансирование, отчетность, оценка, корректировка);

- определение «центра ответственности», порядка проведения мониторинга и оценки бюджетных расходов на реализацию программных мероприятий;

- преемственность системы бюджетного планирования на основе программ;

- знание программно-целевого метода и владение методиками его применения.

Преимущества программно-целевого метода определили его в качестве ключевого компонента модели бюджетирования, ориентированного на результат, а доля бюджетных расходов, планируемых и реализуемых в формате целевых программ, стала в свою очередь одним из основных критериев оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов. Программно-целевой формат бюджета дает возможность применения конкурентных принципов распределения бюджетных ресурсов между программами на основе формализованной оценки их результативности и обоснованности.

Проблемы и ограничения применения современных методов и инструментов в муниципальном управлении связаны со сложностью в определении индикаторов оценки результата, отсутствием стимулов для экономии средств, неопределенностью механизма согласования приоритетов в условиях софинансирования, отсутствием комплексной системы планирования (стратегическое, территориальное, бюджетное) и др. Перечисленные проблемы являются следствием недостаточного уровня профессиональной подготовки специалистов в вопросах применения программно-целевого метода, отсутствия достоверного статистического наблюдения применяемых в качестве мониторинга индикаторов и недостаточного методического сопровождения процесса управления с помощью программ.

За последние годы в нашей стране сформировалась достаточно развитая система законодательства о местном самоуправлении, которая позволила  конкретизировать роль института местного самоуправления в системе управления социально-экономическим развитием территорий. Проводимые преобразования в ходе реализации муниципальной реформы направлены на расширение непосредственного, прямого участия граждан во всех сферах местной жизни, на рост влияния и усиления контроля жителей той или иной территории за действиями избранной ими муниципальной власти. Это дает возможность повысить эффективность и качество разработки проектов, инвестиционных предложений и программ, а также экономить значительные средства в случае получения отрицательного заключения общественности на возможно ранней стадии работы.

Таким образом, современные методы среднесрочного бюджетирования и стратегического планирования предполагают увязку целей, устанавливаемых в процессе бюджетирования, ориентированного на результаты, с целями социально-экономического развития муниципального образования. Внедрение в бюджетный процесс муниципальных стратегий потенциально увеличивает возможности развития муниципальных образований в условиях ограниченности ресурсов. Для этого необходимо установление единой терминологии стратегического и бюджетного планирования и обеспечения критерия непротиворечивости нормативно-правовой базы.