Проблемы и перспективы экологического законодательства Республики Дагестан системе законодательства

к.ю.н., Магомедов М.А.

Зав.кафедрой гражданского права и процесса РПА, г.Махачкала. РД

Проблемы и перспективы экологического законодательства Республики Дагестан системе законодательства

Распад Союза ССР и возникновение новых суверенных республик направили Россию в начале 90-х годов на новый конституционный путь развития. Принятие деклараций о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации и подписание Федеративного договора 1 предопределил и формирование самостоятельной структуры системы права и законодательства, как на федеральном, так и на республиканском уровне. Одновременно этот процесс привел и к тому, что возникли и проблемы, связанные с развитием системы права и системы законодательства, научное исследование которых имеет для России судьбоносный характер.

Система права и система законодательства взаимосвязаны. Говоря о соотношении системы права и системы законодательства, имеют в виду определенные аспекты дифференциации и взаимосвязи юридических правовых норм, сложившихся и действующих в данном государстве. Система права - это внутреннее строение права, системная организация права, а система законодательства форма выражения этого содержания 2.

Соотношение «системы права» и «системы законодательства» в литературе рассматривается по-разному. С одной стороны, они отождествляются, и это объясняется учеными несовершенством законодательства, невозможностью выделения структурных элементов его системы, ссылкой на то, что система права и система законодательства выражают один и тот же феномен - право, но с разных сторон - внутренней и внешней. Отсюда их общее социальное назначение. С другой стороны, понятия «системы права» и «системы законодательства» даются раздельно, чем подчеркиваются как общие их признаки, так и отличия, и выделяются самостоятельные основания построения системы права и системы законодательства, обращается внимание на особенности элементов системы права и системы законодательства 1.

Система законодательства более глубоко раскрывается в сравнительном анализе с системой права. Во-первых, если система права - это совокупность правовых норм, то система законодательства - это совокупность источников права, которые являются формой выражения правовых норм; во-вторых, если система права отражает внутреннее строение права, то система законодательства - это внешняя видимая форма системы права; в-третьих, если система права носит объективный характер, поскольку отражает состояние общественных отношений, то система законодательства строится по иному принципу; в ее формировании значительное место занимает субъективный фактор, обусловленный потребностью юридической практики; в-четвертых, если система права представляет собой совокупность норм права, разделенных по предметному признаку (отраслям права), то система законодательства - это совокупность нормативных актов, которая строится как с учетом отраслевого принципа, так и без его учета, т.е. в одних случаях законодательство издается применительно к конкретной сфере правового регулирования, в других - закон содержит нормы различных отраслей права; в-пятых, первичным элементом системы права служит норма права, состоящая из гипотезы, диспозиции и санкции; первичным элементом системы законодательства является статья нормативного правового акта, которая не всегда содержит все три структурных элемента правовой нормы. Таким образом, система законодательства - это совокупность источников права, которые представляют собой форму выражения правовых норм.

В Республике Дагестан, как и в других субъектах Российской Федерации, нет и быть не может своей - изолированной от общероссийской системы права и системы законодательства в полном смысле слова. Как известно, на республиканском уровне согласно предусмотренной Конституцией РФ системы разграничения полномочий и предметов ведения вообще нет таких отраслей права и законодательства как, гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, арбитражно-процессуальное. Естественно, на территории Республики Дагестан, как и всех других субъектов РФ, действуют отрасли российского права и законодательства.

Отрасли права и законодательства по вопросам, относящимся, к совместному ведению Российской Федерации и Республики Дагестан, находятся в стадии становления и развития. Речь идёт также и об экологическом законодательстве, которое относится к совместному ведению федеральных и республиканских органов.

Основным элементом системы законодательства является отрасль законодательства, которая содержит нормы, регулирующие определенный вид общественных отношений.

В настоящее время в России разработан общеправовой классификатор 1, включающий 38 отраслей законодательства, 7 отраслей государственной жизни (суд, прокуратура, юстиция и т.д.), комплексные отрасли законодательства, представляющие собой несколько отраслей, которые регулируют различные по своему видовому содержанию отношения, например законодательство по общим вопросам хозяйственной деятельности, законодательство о сельском хозяйстве и т.д. Пока что общеправовой классификатор отраслей законодательства не совпадает с традиционными отраслями права, но идет постепенное их «выравнивание».

В общеправовом классификаторе отраслей законодательства особое место занимает законодательство об охране окружающей природной среды. Оно объединяет в себе общие нормы охраны природной среды, не выделяя ее отдельные объекты, охране и использованию которых посвящены специальные законы и иные правовые акты в земельном и других отраслях законодательства о природопользовании, такое законодательство по самому своему существу является комплексным, хотя и имеет свои собственные предмет и метод регулирования. Главным в этой отрасли является принятый в 20 декабря 2001 года Федеральный закон «Об охране окружающей среды».

Содержание этого закона ясно очерчивает предмет регулирования данной отрасли. При комплексном подходе ко всем видам окружающей природной среды его спецификой является регулирование экологических проблем в целом: охрана права граждан на здоровую экологическую среду, экономический и экологический механизмы ее охраны в самых различных его аспектах и сферах действия. К ним относятся нормирование качества среды, экологическая экспертиза, экологические требования к строительству и деятельности предприятий; экологический контроль и чрезвычайные экономические ситуации, разрешение споров и ответственность за нарушения, причиненные природной среде и т.п.

Труднее, оказалось, найти место в системе права новой России земельному и другим природоресурсным отраслям. Ранее их специфика почти полностью отделяла эти отрасли от гражданского права; земля и другие природные ресурсы были национализированы, их отвод полностью был сосредоточен в руках государственных органов, неиспользованные ресурсы находились в собственности государства в качестве государственных фондов этих ресурсов. Товарно-денежные методы в отношении земли не были возможны. Новая Конституция РФ закрепила важнейшую предпосылку перехода к рыночным формам земельных отношений - право частной, государственной и муниципальной собственности на землю и другие природные ресурсы. Однако механизм их разгосударствления, порядок землеустройства, предоставления земли и других ресурсов остается преимущественно административным. Леса, недра по существу переданы во владение государственных предприятий (лесхозов) или органов государственного либо муниципального управления, которые могут предоставлять их в аренду и иные формы пользования, как предприятия, так и частным физическим лицам. Нельзя сказать, что юридически корректно решен вопрос о собственнике на природные ресурсы (особенно не находящиеся в обороте).

Регулирование земельных, лесных, водных и других отношений природопользования разграничено между соответствующими отраслями законодательства главным образом по предмету или сфере регулирования. Это отграничение зафиксировано в соответствующих законах, а также в Законе об охране животного мира1 (см., например, ст. 1 Закона о недрах, 2 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации) 3.

Методы регулирования природоресурсных отраслей законодательства можно охарактеризовать как комплексные. С одной стороны - владение и пользование земельными участками, лесными угодьями (лесным фондом), недрами, допущение сдачи в аренду (кроме недр) участков отведенных, собственнику или владельцу регулируются методом частного права. С другой - владелец обязан осуществлять меры по восстановлению, охране ресурсов и иные обязанности публичного характера. Государственные органы наделяются широкими правами по отводу земельных и лесных участков, недр, а также по контролю за их правильным использованием (методы публичного права). Но подобные публично-правовые нормы и отношения неотделимы от частноправовых норм и отношений собственности на землю и иные природные ресурсы, и их использование. В итоге получается, что природоресурсные отрасли законодательства и права имеют комплексный характер.

Комплексные методы каждой из природоресурсных отраслей законодательства охватывают широкую обособленную сферу отношений, и именно поэтому названные отрасли занимают в системе права и законодательства место самостоятельной отрасли либо подотрасли (например, законодательство об охране животного мира).

Сложнее обстоит сегодня дело с отграничением земельного, лесного, горного или иного природоресурсного законодательства от гражданского права и законодательства. Новый Гражданский кодекс Российской Федерации 1 уже не так четко отграничивает земельное отношение от гражданско-правовых, а лишь в той мере, в какой имущественные земельные отношения основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны правоотношения к другой (ч. 3 ст. 2 ГК). Глава 17 нового Гражданского кодекса о праве собственности и других вещных правах на землю в настоящее время с принятием нового Земельного кодекса Российской Федерации введена в действие.

В этой главе прямо закреплено, что собственник земли может распоряжаться землей постольку, поскольку соответствующие земли не исключены из оборота или не ограничены в обороте (ст. 260 ГК). Другие статьи данной главы также содержат немало норм, ограничивающих права собственников земли и других природных ресурсов.

Главный вопрос о том, какой отраслью законодательства должно регулироваться право собственности на землю (его исходные нормы) - гражданским или земельным, до сих пор еще не решен. Новый Земельный кодекс, как и прежнее законодательство, направлен на ограничение права собственности частных лиц и различных сделок по отчуждению и использованию земли 1.

Нам представляется, что вопросы права собственности на землю должны регулироваться Гражданским законодательством. Гражданский кодекс, в свою очередь, оставляет иным отраслям законодательства возможность регулировать контроль государства и установление пределов землепользования, вопросы отвода земли, землеустройства и т.п.

К сожалению, глава 17 ГК не предусматривает гражданско-правовых отношений применительно к иным видом природных ресурсов, между тем как пользование и передача в аренду лесных угодий предусмотрены лесным законодательством, а пользование недрами - Законом о недрах.

Нет еще полной ясности о соотношении лесного законодательства и законодательства о недрах, водного законодательства с земельным законодательством. Можно ли, например, как это было прежде, считать земельное законодательство некой основой для других отраслей природоресурсного законодательства? Вопросы формирования и дифференциации этой группы отраслей законодательства остаются, таким образом, еще не завершенными.

В условиях российского федерализма новая система экологического законодательства может успешно развиваться только при активном участии в этом процессе всех субъектов Российской Федерации. Одним из важнейших вопросов, связанных с реализацией этого принципиального подхода, является определение предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, а также разграничение полномочий между ними в сфере и совместного ведения.

Такое разграничение установлено новой Конституцией Российской Федерации 1993 года. В главе 3 «Федеративное устройство» определена, во-первых, сфера исключительного ведения собственно Российской Федерации (ст. 71), т.е. то, что может и должно быть использовано ею в общих интересах народа России и то, как представляется, не во всех случаях обязательно совпадает с временными интересами какого-либо из субъектов Российской Федерации.

Вторую группу предметов ведения и полномочий составляют те из них, которые могут совместно осуществляться Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 72). Выделение этих предметов ведения характерно для федеративного государства, в котором право решения вопросов общегосударственного значения предоставляется не только федеральным органам государственной власти, но и органам государственной власти субъектов Федерации, что позволяет в более полной мере учесть интересы регионов.

В третьей группе полномочий вся полнота государственной власти принадлежит субъектам Российской Федерации. В эту группу входит все то, что находится вне пределов ведения исключительно Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения (ст. 73). Таким образом, Российская Конституция существенно расширила полномочия республик и других субъектов по формированию законодательства, в том числе и в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Согласно Конституции Российской Федерации, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнести к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. По предмету совместного ведения субъекты Федерации осуществляют совместное с Федерацией правовое регулирование. Вне этих предметов субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование. В перечень отраслей законодательства, регулируемых совместно, не включены три отрасли - законодательство об охране атмосферного воздуха, о животном мире и о растительном мире вне лесов. Выходит, что для собственного правового регулирования остается правовое регулирование использования животного мира, растительного мира вне лесов и атмосферного воздуха.

Субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов.

Принципиально важное значение имеет правило, закрепленное в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актам, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это правило служит достижению целей: а) обеспечению единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере; б) обеспечению правопорядка в стране.

Дагестан, как и Россия в целом, оказался сейчас в ситуации, когда за сравнительно короткий исторический период нужно решить задачи, на реализацию которых другие страны, считающиеся передовыми в экономическом, политическом и социальном плане, потратили столетия. В считанные годы необходимо перейти к цивилизованной рыночной экономике, формированию гражданского общества и правового государства, обеспечению законности и правопорядка во всех сферах жизнедеятельности общества, реальному воплощению демократических принципов управления в интересах укрепления России как единого федеративного государства.

Надо признать, что за последние годы качественно изменились характер и объем правотворчества в Российской Федерации, произошло существенное перераспределение правотворческих полномочий между Российской Федерацией и входящими в ее состав республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами, городами федерального значения. В результате субъекты Федерации получили несравненно большие возможности для участия в формировании российской правовой системы.

Роль правотворчества субъектов Федерации все время возрастает. Это связано с общей тенденцией децентрализации российской государственности, с укреплением в ней подлинно федеративных начал.

Экологическое законодательство, как и все законодательство России, состоит из трех уровней - федерального, регионального и местного. Подлинный федерализм возможен лишь тогда, когда члены Федерации имеют широкие полномочия в решении государственных вопросов, в том числе и в сфере правотворчества, и активно их используют [i]. А такие полномочия, установленные Российской Конституцией, вполне действенны и эффективны. И субъекты Федерации, хотя далеко не всегда правильно, но активно их используют, что является характерной особенностью современного этапа правотворческой деятельности в России.

Региональное правотворчество направлено в первую очередь на то, чтобы обеспечивать проведение экологической и экономической реформы, равноправие всех форм собственности, свободу частного предпринимательства, экологическую безопасность, устанавливать и охранять права и свободы граждан, развивать и совершенствовать демократические институты, упорядочивать систему управления в регионах, в том числе и на уровне местного самоуправления, вести борьбу с преступностью, регулировать проблемы народного образования, культуры, сохранения и развития языков нашей многонациональной страны, упорядочивать деятельность фермерских хозяйств и т. д.

Очевидно, что эти направления правотворчества свойственны и федеральным органам. Однако перед субъектами Федерации стоят собственные цели - учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений федерального законодательства.

Мы являемся свидетелями интенсивных темпов законодательной деятельности составных частей Федерации. В Республике Дагестан, как и в других субъектах Федерации, за последние 10 лет было принято более двухсот законов. Однако и в других субъектах Федерации темпы принятия законодательных актов также значительны [ii].

Серьезное внимание уделяют регионы принятию кодексов. В первую очередь эта работа проводится в республиках. Так, во многих республиках приняты земельные и лесные кодексы. В Башкортостане принято уже 13 кодексов. Несколько меньше, принято кодексов и другими субъектами Федерации. Так, в Московской области принят ряд кодексов, в том числе градостроительный.

Правовую систему многих субъектов Федерации существенно дополняют заключенные между Российской Федерацией и некоторыми ее субъектами договоры, а также двусторонние и многосторонние договоры между отдельными субъектами Федерации. Таких договоров заключено уже достаточно много, и их число растет, причем многие из них содержат целый ряд важных нормативных предписаний, касающихся расширения экономических связей субъектов Федерации, а также вопросов культуры, образования и др.

Правотворческая деятельность субъектов Федерации осуществляется не всегда равномерно. Правовые системы республик в составе Российской Федерации складываются более быстрыми темпами, чем других регионов. Связано это в первую очередь с тем, что правотворчество республик и до принятия Конституции 1993 г. осуществлялось более интенсивно. Общее число действующих в них актов значительно больше и качество подготавливаемых в них проектов также несколько выше, что объясняется сравнительно большим опытом правоподготовительных работ, а также наличием в целом более квалифицированных специалистов, участвующих в подготовке проектов [iii].

Разработка проектов нормативных актов - сложная и кропотливая работа, несовместимая с суетой и поспешностью. Мировая практика с очевидностью свидетельствует, что мудрая неторопливость - непременный атрибут качественной правотворческой работы. Внимательная и скрупулезная подготовка и «обкатка» каждого правотворческого решения требуют сбора необходимых подготовительных материалов, проведения социологических и иных исследований, анализа эффективности предполагаемого регулирования. Разработчикам проекта надо дать время для того, чтобы найти и проанализировать действующие в регионе акты по соответствующему вопросу, акты других субъектов Федерации, федеральное, а также зарубежное законодательство, отшлифовать формулировки будущих норм, провести широкое и квалифицированное их обсуждение.

Бум правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации не иссякает, и в будущем можно предположить еще большее увеличение её интенсивности. В этих условиях существенно возрастает значение «технологии» подготовки и принятия проектов законодательных и иных нормативных актов в регионах.