Економічні науки / 15. Державне регулювання економіки

Пакулін С.Л., Топчій О.О.

ДУ «Інститут економіки природокористування та сталого розвитку

НАН України»

Ефективне управління регіональним житлово-комунальним комплексом

У сфері правового забезпечення реформування житлово-комунальної сфери України останніми роками досягнуті певні позитивні результати, у стадії розробки й узгодження знаходиться ряд законодавчих актів, що регулюють взаємини власників основних засобів комунального господарства – муніципалітетів і регіональної влади з приватним капіталом, позикове і притягнене фінансування житлово-комунального комплексу. Розвиток нормативно-правової бази регулювання концесій об'єктів комунальної інфраструктури, залучення кредитних ресурсів, у тому числі у формі зовнішніх позик, на наш погляд, здатне підвищити інвестиційну привабливість житлово-комунального комплексу (ЖКК). Від можливості залучення інвестиційних ресурсів і їх раціонального використання багато в чому залежить ефективність реформи ЖКГ. Нормативно-правове забезпечення розвитку житлово-комунального господарства повинне мати місце на національному, регіональному й муніципальному рівнях.

Ефективність перетворень, що проводяться в ЖКГ, залежить від формування в нім адекватної ринковим умовам інституціональної системи функціонування. Переважання адміністративної системи господарювання, висока централізація управлінських функцій і локальна монополізація ринку позбавляють підприємства ЖКГ стимулів до скорочення невиробничих витрат, оновлення основних фондів і підвищення якості послуг, що надаються.

Причинами, які стримують ресурсозберігання в ЖКГ, служать недосконалість чинної структури управління, відсутність конкурентного середовища, консервація застарілих неринкових стосунків, слабка науково-технічна й виробнича база. У результаті спостерігається високий рівень витрат і вартості послуг для споживачів.

Для подолання вказаних негативних моментів, використання конкурсних механізмів у сфері ЖКГ пропонується виходити з принципу рівного оподаткування муніципальних установ і приватних компаній, які працюють у житлово-комунальній сфері, розробити методику оцінки вартості житлово-комунальних послуг, що виставляються на конкурс, виробити організаційне забезпечення проведення самих конкурсів у сфері надання комунальних послуг.

Одним із ключових чинників модернізації функціонування ЖКК виступає раціоналізація механізмів та інструментів фінансування житлово-комунального господарства. Перехід на ринкові механізми фінансування установ, що надають населенню соціально значимі житлово-комунальні послуги, повинен здійснюватися при збереженні можливостей доступу до них незаможних категорій громадян. Для цього потрібний перехід до цільової адресної допомоги громадянам із застосуванням механізму житлових субсидій. У свою чергу, зростання потреби в коштах для надання житлових субсидій при переході до бездотаційного функціонування об'єктів житлово-комунального господарства потребуватиме вдосконалення механізму обліку цих потреб у рамках бюджетної системи всіх рівнів.

Основним інструментом підвищення економічної ефективності житлово-комунального комплексу ми вважаємо розвиток конкурентних стосунків у сфері надання комунальних послуг, що буде знижувати витрати при одночасному підвищенні їх якості. В управлінні житловим фондом потрібне розмежування функцій власника і професійного управління й обслуговування. Чіткої визначеності та ясності вимагає балансова приналежність житлового фонду, що, як правило, знаходиться на балансі муніципальних організацій, у тому числі і його приватизована частина.

Успішна реалізація реформ та істотне поліпшення діяльності регіонального житлово-комунального комплексу неможливі без кваліфікованого робітника й управлінського персоналу. Особливу роль при формуванні конкурсних механізмів обслуговування житлового фонду грає соціально-психологічне забезпечення проведення реформи ЖКГ, що проявляється в досягненні психологічної готовності населення та працівників прийняти й підтримати нововведення.

Своєчасність та ефективність рішення задачі залучення довгострокових інвестиційних ресурсів у регіональний житлово-комунальний комплекс стає визначальним чинником подальших перетворень, що забезпечують зростання ефективності. Нині першочерговим завданням стає залучення в комплекс позабюджетних ресурсів.

Доцільно використовувати схеми залучення інвестицій для заміни й модернізації основних фондів галузі у вигляді прямих інвестицій приватного капіталу і притягнених ресурсів – кредитів і позик на фінансовому ринку.

Залучення приватного капіталу в житлово-комунальний сектор, активно практиковане в усьому світі, дозволить не лише відновити основні фонди комплексу, але і сприятиме активізації ресурсозберігаючих процесів, скороченню монополізму та зростанню конкуренції, що приведе до підвищення ефективності функціонування ЖКГ.

Одним із ключових напрямів реформування ЖКК має стати розвиток публічно-приватного партнерства в цій сфері. Держава та приватні інвестори мають розподілити між собою не лише прибутки, які планується отримати від надання житлово-комунальних послуг, але й ризики, пов’язані з діяльністю в цій сфері, співпрацювати з питань розвитку законодавства, що регулює діяльність щодо придбання, обслуговування житла та надання житлово-комунальних послуг, зміни свідомості населення, виховання психології власника, підвищення культури енерго- та ресурсоспоживання в житловому фонді. Перевагами залучення приватного бізнесу в житлово-комунальний комплекс є зменшення ризику неефективного витрачання коштів; ефективне управління державною або комунальною власністю; збільшення податкових надходжень до бюджету; передача більш ефективних технологій від інвесторів до державного або комунального сектора; переваги щодо збереження навколишнього середовища через використання інноваційних технологій енергозбереження; створення конкурентного середовища в житлово-комунальній сфері, що стимулює ринкову поведінку, здатності та інновації; звільнення населення від прихованих ризиків, пов’язаних з виконанням проекту. Для кожного конкретного проекту має бути обрана своя форма публічно-приватного партнерства з урахуванням мети залучення приватного капіталу та збалансованого розподілу ризиків між сторонами, де ВТО, ВОТ, ВОО, DBOT – форми концесійних угод.

З метою вдосконалення управління ЖКК пропонуємо залучати до управління бізнес-структури. Слід, проте, зважати на те, що реалізація такого підходу вимагає зміни організаційно-економічних і фінансових механізмів функціонування житлової інфраструктури, а це породжує ризик часткової втрати державного контролю над процесами надання комунальних послуг.

Значну увагу органам державного регулювання слід приділити джерелам інвестицій у ЖКК. Капітальні витрати можуть здійснюватися за рахунок тарифу, причому, як безпосередньо – певна частина тарифу спочатку повністю спрямовується на фінансування основних фондів, так і у формі оплати за рахунок тарифів витрат з обслуговування й погашення боргу в тому разі, коли підприємство бере кредит під інвестиційні цілі. Проте для забезпечення цільового використання інвестиційних коштів механізм тарифного регулювання повинен передбачати інструменти контролю за формуванням і витрачанням інвестиційних ресурсів. Зокрема, прибуток повинен включатися в тарифи не як встановлений заздалегідь відсоток рентабельності, а відповідно до інвестиційної програми, моніторинг виконання якої має бути невід'ємною частиною регулювання діяльності комунальних підприємств.

Включення інвестиційних витрат у тариф за інших рівних умов зменшить прямі бюджетні витрати на капіталовкладення в комунальну інфраструктуру, але у зв'язку з ростом тарифів зростуть бюджетні витрати на пільги, житлові субсидії, а також на оплату комунальних послуг бюджетних установ.

Альтернативним варіантом фінансування капітальних витрат служить виведення інвестиційних витрат зі структури тарифу та здійснення їх безпосередньо з бюджету у вигляді цільових програм.

Залучення позикових ресурсів малими приватними компаніями обмежується масштабами їх власних капіталів і недостатньою розвиненістю регіональних і муніципальних ринків публічних запозичень. Перспективним механізмом підвищення кредитоспроможності комунальних підприємств для інвестора могло б стати надання гарантій за позиками міською або регіональною адміністрацією.

Заходи державної підтримки приватних інвестицій у комунальному секторі мають передбачати розробку стандартів кредитування на оновлення основних фондів, які мінімізують ризики інвесторів. Національний гарантійний фонд ЖКГ капіталізуватиме досить великі бюджетні кошти й надаватиме часткові або повні (у початковий період діяльності) гарантії за позиками тих компаній, чиї інвестиційні проекти відповідають виробленим стандартам кредитування. Такий механізм у перспективі матиме мультиплікативний характер.

Ще одним джерелом інвестиційного капіталу в ЖКК виступає корпоративний капітал. Перспективним джерелом фінансування заходів капітального характеру в житлово-комунальній сфері, що реалізовуються муніципальною владою, служить залучення коштів з ринку капіталу шляхом випуску муніципальних облігацій і використання внутрішніх і зовнішніх позик.

Пропоновані нами механізми інвестування досі не набули значного поширення. Реально інвестиції здійснюються з різних джерел, носять несистематизований характер і не дозволяють забезпечити умови для стабільного відтворення в регіональному житлово-комунальному комплексі.

Перехід до двоставкових тарифів представляється необхідною умовою створення сприятливого інвестиційного клімату в регіональному ЖКК. При обґрунтованому регулюванні інвестиційної складової в ході росту вартості житлово-комунальних послуг цей інструмент дозволить адекватно регулювати співвідношення інтересів виробників і споживачів, дозволяючи населенню оплачувати фактично спожиті ресурси, а виробникам – отримувати відповідну економію при зміні обсягів споживання і зниженні ресурсних втрат. Інвестиційну складову в двоставковому тарифі доцільно обмежити певною величиною, не залежною від норми прибутку, і цю величину необхідно закріпити законодавчо.