Кандидат юридических наук, доцент

Сатанова Л.М.

Законодательные акты о казачестве и сфера их применения в Российской Империи

Законодательное пространство, определяющее взаимоотношения казачества и государства формировалось, по меньшей мере, с периода первых достоверных упоминаний о казачестве в русских летописях. Основной организационной формой существования казачьего населения в дореволюционной России были казачьи войска – Донское (старшинство с 3 января 1570 г. по старому стилю), Кубанское (с 1696 г.), Терское (с 1577 г.), Уральское (с 9 июля 1591 г.),  Оренбургское (с 1574 г.), Сибирское и Семиреченское (с 6 декабря 1582 г.), Забайкальское, Амурское и Уссурийское (с 20 августа 1655 г.), Астраханское (с 28 марта 1750 г.). Естественно, что все эти казачьи сообщества, так или иначе, включались в законодательное пространство государства. В данной научной статье рассматриваются основные этапы в развитии казачьего законодательства и характеризуются сферы законодательной регламентации жизнедеятельности казачества.

Условно казачество можно разделить на части сформированные государством для выполнения специальной службы и инкорпорированные вольные казачьи сообщества, попадающие в сферу влияния метрополии – России по мере расширения границ государства.

Из перечисленных выше казачьих войск продолжали свое существование только те, которые решали не только краткосрочные тактические задачи текущих войн (обычно служивших поводом для создания казачьего подразделения), но пригодные для решения стратегических задач колонизации и хозяйственно-экономического освоения окраинных территорий. Несмотря на интенсивное создание казачьих подразделений, трудно не согласиться с рядом мнений о том, что до начала XIX в. законодательных актов, четко определяющих статус казаков и регламентирующих их взаимоотношения с правительством не было. В петровском Табеле о рангах казачьи чины попросту отсутствовали, обсуждающийся в 1767-1768 гг. «Проект законов о правах войск казачьих» принят не был. По всей видимости, такое положение вещей обуславливалось с одной стороны отсутствием сколько-нибудь прочной законодательной традиции в оформлении правового поля для такого сложного организма как войско, с другой - правительство в рассматриваемый период было занято «приручением» вольного казачества. По окончании этого процесса законодательство для Донского войска послужило образцом для остальных казачьих войск.

Значительное реформирование казачьих войск было связано с принятием Положений по отдельным войскам. По Донскому казачьему войску такое положение было принято в 1802 г.;  в 1803 – об Оренбургском и Уральском; в 1808 – о Сибирском. Схема управления примерно была одинаковой. По военной части войска подчинялись Военной коллегии (затем - министерству), по гражданской - Правительствующему сенату. С 29 марта 1836 г. высшее управление казачьим войсками сосредотачивается в военном министерстве по департаменту военных поселений. 20 июня 1840 г. военному министерству была подчинена гражданская часть по войску Донскому, что вскоре применили к остальным войскам. На местах управлении сосредотачивалось в Правлении, состоящем из войскового наказного атамана, двух непременных членов и шести асессоров, прокурора. Текущие дела решались Войсковой канцелярией, состоящей из   военной, гражданской, экономической экспедиций.

Параллельно упорядочивалось прохождение военной службы. По образцу «Положения о военной службе Донского казачьего войска» определялось количество полков в войсках, срок службы в 30 лет, вводилась форменная одежда.  В этот же период было много сделано для определения социального статуса казачества. В 1798 г. казачьи войсковые звания были уравнены с армейскими, что давало возможность казачьей старшине легализоваться в официальной номенклатуре империи.

В 1830-50-е гг. изданные ранее положения по отдельным войскам были доработаны и подготовлены новые: 1835 г. – для Донского войска; 1840 г. – для Оренбургского; 1846 г. – для Сибирского войска. Сфера регламентации данных положений осталась прежней – управление, служба и повинности, льготы и привилегии.

Во второй половине XIX – начале XX вв. завершается процесс формирования казачьих войск Российской империи. В 1867 г. было принято постановление об организации Семиреченского войска. Одновременно с созданием казачьих войск, продолжалось развитие и совершенствование системы казачьего законодательства, в котором можно выделить три этапа: с конца 50-х гг. XIX в. до 1880-х гг. В течение этого времени  осуществлялась подготовка новых законоположений для казачьих войск и приведение системы казачьего законодательства в соответствие с общероссийским гражданским правом. Второй этап охватывает время контрреформ и до начала русско-японской войны, содержанием которого было стремление правительства сохранить сословную изоляцию казачества и военную мощь казачьих войск. Третий этап ограничивается хронологическими рамками 1904 – 1914 гг. В это время главным направлением становится реорганизация управления казачьими войсками  и поиск решений наболевших казачьих проблем.

С конца 50-х гг. XIX в. до 1880-х гг.  правительство надеялось на экономический подъем казачьего сословия «на ступень выше остальных категорий населения. Тем самым предполагалось укрепить сословную обособленность казачества, приблизив сословно-военизированную систему управления казачьими войсками к гражданской, как того требовало Положение 19 февраля 1861 г.». Кроме того, правительство стремилось укрепить землевладение и землепользование в казачьих войсках, и казачество должно было обеспечить государство военной силой. Цели этой планировалось достичь через введение уравнительного казачьего землепользования, стимулирования казачьего хозяйства через льготы. Однако ожидания правительства не оправдались ни в Оренбургском крае, ни в Сибири, ни в Семиреченском войске. 

Законодательство указанного периода исчисляется тысячами актов. Координация принятия решений осуществлялась по-прежнему из центра. Практика сосредоточения казачьих дел в одном ведомстве - военном министерстве по департаменту военных поселений доказала свою эффективность в первой половине  XIX в. Во второй половине XIX в. тенденция к централизации управления казачьими войсками сохраняется. В 1857 г. вместо упраздненного Департамента военных поселений создается Управление иррегулярных войск. Далее все казачьи войска (кроме Донского) вошли в состав территорий военных округов. При проведении военно-окружной реформы военное министерство указывало, что успех данное начинание будет иметь лишь в том случае, «…если будут без изменений применяться два основных принципа военно-окружной реформы: сосредоточение в военном министерстве общего направления и главного контроля действий всех административных органов и возложения всей исполнительной части непосредственно на начальников отделов военно-окружных управлений с их исключительной ответственностью и с подчинением их действий лишь местному надзору и проверке главного начальства военных округов».

На самом деле учреждение военно-окружных управлений «…не коснулось внутренней администрации казачьих войск». Особое законодательство обуславливало особенности быта, финансирования и местного управления на момент создания военных округов. Поэтому управление осталось прежним: войсковые учреждения – командующий войсками военного округа (ранее – генерал-губернатор) – военное министерство, то есть Управление иррегулярных войск (далее - УИВ). 29 марта 1867 г. УИВ было переименовано Главное управление иррегулярных войск (далее – ГУИВ), общее присутствие преобразовано в Совещательный комитет (позднее – комитет иррегулярных войск) с представителями от казачьих войск, а штат ГУИВ расширен. Следующее изменение наименования управления последовало 27 окт. 1879 г., когда ГУИВ стало именоваться Главным управлением казачьих войск (далее – ГУКВ). ГУКВ не могло эффективно решать все возникающие вопросы с силу разнородности условий и потребностей казачьего населения. Несмотря на это штат ГУКВ постоянно увеличивался. 25 дек. 1901 г. в состав управления входили начальник и три его помощника, канцелярия и десять отделений с 32 столоначальниками и более чем 100 писарями. Еще через полгода «…для экономического благосостояния в казачьих войсках были учреждены должности агрономов, гидротехников, и горных инженеров», поэтому «в видах объединения мероприятий, какие принимались этими специалистами», в ГУКВ были также учреждены должности горного инженера и лесничего.

Саморасширение любой системы имеет предел, перешагнув который система начинает отрицать саму себя и делиться, либо продолжается антиразвитие, уничтожающее систему изнутри. Именно к этому пределу, как представляется,  приблизилось ГУКВ к началу XX в. Действительно, сложно представить саму возможность эффективной координации лесного и агрономического дела из объединенного управленческого центра в Санкт-Петербурге, скажем, Дона и Амура. Некоторые высшие чиновники империи прекрасно понимали необходимость расширения полномочий местных органов управления. Так гр. И.И. Воронцов-Дашков, после восстановления должности наместника кавказского в 1905 г., писал: «Я не допускаю возможности управления Кавказом из центра, на основании общих формул, без напряженного внимания к нуждам и потребностям местного населения…». Это высказывание в равной мере можно было отнести и к казачьим войскам, дислоцированным на территории Казахстана.

К характерным и важнейшим законам для всех казачьих войск рассматриваемого периода следует отнести закон 1868 г., позволявший лицам не казачьего сословия приобретать недвижимую собственность на территории казачьих войск; разрешение иногородним участвовать в станичном сходе; законы о земельном обеспечении; законы о выходе из казачьего сословия. Данные акты были призваны приблизить казачество в правовом положении к основному населению империи.

В период контрреформ Александра III, чья политика была удачно охарактеризована Н.Г. Чернышевским как политика «православного консерватизма», усложняется процедура выхода из казачьего сословия, изменяется порядок самоуправления в войсках.

К важнейшим законам после русско-японской войны следует отнести упразднение ГУКВ и попытки перераспределения полномочий на места, наказным атаманам и станичным сходам, в первую очередь по хозяйственным вопросам. Немало места в казачьем законодательстве занимали попытки улучшить хозяйственно-экономическое положение казачества, но предпринимаемые меры не могли кардинальным образом изменить положение вещей. В целом же для второй половины XIX в. характерно расширение сферы законодательного регулирования, охватывающего уже не только сферу взаимных обязательств государства и казачества – вопросы службы и ее обеспечения, управления, но и другие стороны жизнедеятельности казачьих войск – здравоохранение, образование, развитие инфраструктуры казачьих областей (транспорт, торговля, разведка и добыча полезных ископаемых и пр.).

В целом же система казачьего законодательства не могла удовлетворить потребностям казачьего населения. Правительство стремилось к максимальному контролю над казаками, «мелочной опеке», что не могло не привести к  необходимости передачи значительной части полномочий на места. Такая возможность представилась на дальнейшем этапе развития казачьего законодательства - в ходе революции и гражданской войны. Необходимо отметить, что первые шаги в собственном казачьем законодательстве были глубоко демократичны, направлены на расширение участия населения в управлении, уравнивании в гражданских правах. Однако при этом сохранялась довольно четко выраженная казачья направленность, особенно в вопросах землепользования и прав иногороднего населения.

Очень сложно дать полноценную и всестороннюю картину развития казачьего законодательства, поскольку сам предмет  и объект законодательного регулирования был довольно сложен и постоянно эволюционировал. Государство в первую очередь было заинтересовано в казачестве как военной силе. Именно вопросы прохождения военной службы и ее обеспечения, определения сословного положения и статуса являлись приоритетными в казачьем законодательстве. Организация высшего и местного управления, судопроизводство, сфера образования – круг вопросов, регламентируемых государством постоянно расширялся. Это, в конечном счете, привело к потере эффективности и неизбежному стремлению самого казачества к самостоятельному законотворчеству, попытка которого была осуществлена в условиях революции и гражданской войны. В целом казачье законодательство развивалось и эволюционировало по двум   основным направлениям. Первое относилось к регламентации жизнедеятельности казачьих сообществ созданных самим государством, второе – к оформлению и приспособлению, иногда к ломке тех норм, которые сформировались на территории вольных казачьих земель.  Общая тенденция заключалась в расширении сферы регламентации, при сохранении основной задачи – выполнении казачеством государственной службы в форме воинской повинности.

Использованная литература

1. История казачества Азиатской России. Т. I. XVI – первая половина XIX века. – Екатеринбург: Уро РАН, 1995. – с. 41-43.

2. Столетие Военного  министерства. 1802 – 1902. Т. XI. Главное Управление казачьих войск. Ч.    1-2.  – СПб., 1902. - С.14.

3. ПСЗ 1.  Т. XXVII. – СПб., 1830. – Ст. 20156, 20921.

4. Там же. Т. XXV. – СПб., 1830. – Ст. 18673.

5. История казачества азиатской России. В 3-х  т.  Т. 2. Вторая половина  XIX – начало  XX  века. - Екатеринбург, 1995. - С 44.