Экономические науки/13. Региональная экономика
К.э.н. Кожевников С.А.
Ворошилов Н.В.
Институт социально-экономического развития
территорий РАН, Россия
Подходы к оценке эффективности
государственного управления
Сложность и
комплексность задач, стоящих перед органами власти всех уровней по обеспечению
устойчиво высоких темпов экономического роста, качества жизни населения России
на фоне ограниченности ресурсов для их решения, требуют разработки системы
научно обоснованных мероприятий по повышению эффективности управления.
В наиболее общем
виде под эффективностью государственного и муниципального управления следует
понимать степень полноты и качества выполнения органами власти своих функций и
задач, степень удовлетворения запросов и потребностей населения. В таком случае
об эффективности деятельности свидетельствует достижение заданного результата
(в том числе, предоставление объема государственных/муниципальных функций и
услуг) при минимуме затраченных ресурсов (бюджетных средств, времени и т.д.)
или достижение наилучшего (максимального) результата при заданном объеме
ресурсов, средств. В ГОСТ Р ИСО 9000-2015 «Системы менеджмента качества.
Основные положения и словарь» под эффективностью (efficiency)
понимается соотношение между достигнутым результатом и использованными
ресурсами, а под результативностью (effectiveness) –
степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных
результатов.
При оценке госуправления целесообразно также разделять качество
политики и ее исполнения. Исполнительная система может четко и слаженно
работать, но при этом реализовывать неэффективную с общественной точки зрения
политику. И наоборот, эффективная политика может применяться неудачно. На
практике возникает вопрос о том, на каком направлении государственного управления
необходимо в данный период сосредоточить ограниченные ресурсы [2].
Существуют
различные методики оценки эффективности государственного управления, которые
можно разделить на две основные группы: межстрановые
(международные) методики оценки; национальные методики. В мировой практике
наиболее распространенной и универсальной методикой оценки эффективности
национального управления является Интегральный показатель государственного
управления (GRICS – Governance Research
Indicator Country Snapshot). Данный композитный показатель был предложен
Всемирным банком и с 1996 года измеряется по 200–215 странам.
В соответствии с
методикой GRICS в 2015 г. лидерами по эффективности управления являлись
такие страны как Новая Зеландия (попала в десятку лучших по всем 6 индексам),
Финляндия (по 5 индексам), Швеция (5), Швейцария (5), Дания (4), Люксембург
(4), Нидерланды (4), Норвегия (4), Сингапур (4), Гонконг (2), Лихтенштейн (2) [3].
Эффективность управления в современной России по-прежнему остаётся на невысоком
уровне по сравнению с развитыми странами мира. Так, по значениям частных
индексов интегрального показателя государственного управления (GRICS) Россия в
2015 г. занимала места во второй сотне стран мира (от 109 до 184). Крайне низкая
эффективность государственного управления характерна и для большинства других
стран бывшего СССР (за исключением Литвы, Латвии и Эстонии). Вместе с тем
методика GRICS подвержена значительному политическому влиянию, и результаты ее
применения зачастую субъективны, так как для оценки используются не
статистические данные, а результаты экспертных оценок, полученные множеством
различных организаций.
Обобщение
отечественных и зарубежных исследований и практических разработок по проблематике
оценки эффективности государственного и муниципального управления позволяет
выделить четыре основных подхода.
1.
Отождествление эффективности и результативности управления. При этом
эффективность оценивается исходя из достигнутого уровня показателей
социально-экономического развития территорией (или результатов деятельности
органа власти) относительно плановых, базисных, целевых, а также по сравнению с
другими территориями. К этому подходу относится используемые в настоящее время
на практике в России методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной
власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
2.
Отождествление эффективности управления и уровня развития территории: чем выше
параметры социально-экономического развития, тем выше эффективность управления
соответствующих органов власти.
К достоинствам
первого и второго подходов относится простота получения исходной базы для
оценки, понятность расчетов и их интерпретации. К главному их недостатку
относится то, что уровень развития территорий зависит от множества факторов, на
значительную часть из которых органы власти самостоятельно и в полной мере не
могут повлиять. Это не позволяет адекватно соотнести результаты развития
территории и управленческие действия органов власти.
3. Затратно-результативный подход: сопоставление полученного
результата развития региона или муниципалитета с бюджетными, иными затратами и
действиями на его достижение; с потенциалом развития соответствующей
территории. К достоинствам данного подхода относится его соответствие
изначальной сущности и содержанию оценки эффективности управления. Вместе с тем
возникают трудности с проведением такой оценки в части определения самих затрат
(бюджетных, кадровых и др.) и оценки потенциала территории.
4. Оценка
внутренней эффективности управления: оценка организации управления в органах
власти, их сотрудников, эффективности процесса управления. К данному подходу
относятся, например, международная методика CAF (Common
Assessment Framework),
являющейся технологией менеджмента качества в государственном управлении;
разработанный на основе CAF ее российский аналог ЭПУС (Эффективная публичная
служба); методика KPI (Key Performance
Indicator – Ключевые показатели эффективности),
представляющая собой систему измерений конкретных показателей эффективности
деятельности отдельных субъектов (организаций, отделов, сотрудников) по
выделенным направлениям, увязанная со стратегическими целями развития
территории и соответствующего органа власти; методики оценки качества
предоставления государственных и муниципальных услуг. К основным достоинствам
данного подхода относится возможность четкого определения проблем в организации
процесса управления, оценки эффективности действий и реализации полномочий
конкретными сотрудниками органов власти. В числе их недостатков – сложность и
трудоемкость получения исходной базы для анализа, необходимость выработки параметров
оценки с учетом специфики работы каждого органа власти.
Таким образом, проведенный
анализ показал, что в настоящее время нет единой и общепризнанной методики
оценки эффективности управления на федеральном, региональном и местном уровне.
Поэтому считаем целесообразным для оценки эффективности управления
социально-экономическим развитием регионов и муниципальных образований
предложить авторскую методику. Она базируется на том положении, что уровень
социально-экономического развития, достигнутый на основе использования
потенциала территорий (средств, ресурсов и возможностей развития),
свидетельствует о степени эффективности управления данным регионом
(муниципалитетом), эффективности деятельности органов власти [1].
Алгоритм оценки
эффективности будет состоять из 3 этапов:
1. Оценка
потенциала социально-экономического развития региона или муниципальных образований.
2. Оценка уровня
социально-экономического развития региона или муниципалитетов, например, на
основе расчета интегрального показателя.
3. Построение
матрицы «потенциал-развитие» и определение на ее основе уровня эффективности
управления [1] (таблица 1).
Таблица 1. Матрица определения уровня эффективности
государственного и муниципального управления [1]
|
|
Уровень социально-экономического развития субъекта
РФ |
|||||
|
высокий |
выше среднего |
средний |
ниже среднего |
низкий |
||
|
Потенциал развития региона (муниципального
образования) |
высокий |
I |
II |
IV |
IV |
IV |
|
средний |
I |
I |
II |
IV |
IV |
|
|
низкий |
I |
I |
II |
III |
III |
|
|
Примечание:
обозначение уровней эффективности следующие: |
||||||
Полученные
результаты такой оценки эффективности могут служить для обоснования
необходимости разработки мероприятий по повышению эффективности
государственного или муниципального управления и принятия соответствующих
управленческих решений.
Перспективами
дальнейших НИР в данной области могут, на наш взгляд, стать разработка
методического инструментария для оценки и рекомендаций по повышению
эффективности отдельных видов государственных политик.
Литература:
1. Ворошилов,
Н.В. Эффективность муниципального управления: сущность и подходы к оценке [Текст]
/ Н.В. Ворошилов // Проблемы развития территории. – 2015. – № 3. – С. 143-159.
2. Клименко,
А.В. Исполнительная власть как объект мониторинга и оценки [Текст] / А.В.
Клименко // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. –
2008. – Том 1. – Вып. № 6.
– С. 55-69.
3. Worldwide Governance Indicators [Electronic
resource]. – Available at :
http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home