д.э.н. Абдрахманова
Г.Т.
Казахстанско-Британский технический университет,
Казахстан
Во всем мире все больше внимания придают
государственному частному партнерству, как процессу сотрудничества государственного и частного секторов с целью
реализации проектов в области инфраструктуры и оказания общественных услуг.
Суть такого партнерства заключается в перераспределении ответственности и
рисков за развитие секторов, которые обычно относятся к сфере ответственности
государства.
В проектах ГЧП государственный сектор
устанавливает параметры и стандарты для объектов инфраструктуры и общественных
услуг. Частный сектор берет на себя обязательства по разработке, строительству,
финансированию объекта и управлению им в соответствии с этими параметрами
или по соблюдению соответствующих
требований при предоставлении услуг. Взамен частный сектор получает от
государства/потребителей оплату, размер которой зависит от достигнутых
результатов. нтерес к становлению государственного частного партнерства
проявляет в настоящее время Казахстан. При этом, само государственное частное
партнерство для страны не ново [1]. В период с момента обретения Казахстаном
независимости отдельные элементы государственного частного партнерства активно
применялись на различных этапах экономического развития страны.
Так, в постсоветском Казахстане,
обладающем в активе большими природными и энергетическими ресурсами,
промышленным и транспортным потенциалом применялись принципиально новые для
страны, но классические в мировой практике механизмы государственного частного
партнерства:
-
корпоративная форма управления (участие государства в уставных капиталах
юридических лиц наряду с частными лицами);
- доверительное управление объектами государственной собственности
(аренда);
-
государственные закупки (сервисные контракты);
-
приватизация.
Преимущества государственного частного
партнерства для всех участников описаны в таблице 1.
Таблица 1 – Преимущества государственного
частного партнерства
|
Участники ГЧП |
Преимущества |
|
Правительство |
- Высвобождение значительных бюджетных средств; - Обеспечение развития инфраструктуры более ускоренными темпами и возможность предоставления более качественных услуг; - Привлечение не только средств, но и опыта частного сектора в области инвестиционного менеджмента; - Передача части рисков частному сектору. |
|
Частный сектор |
- Новые инвестиционные возможности и соответственно новые источники дохода; - Возможность диалога с Правительством. |
|
Бенефициары услуг (население) |
- Обеспечение оптимального соотношения «цена-качество»; - Развитие инфраструктуры и высокое качество государственных услуг. |
|
Источник: Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства, ЕЭК ООН, 2009 год |
|
В настоящее время наиболее активно
партнерство государства и бизнеса осуществляется, в первую очередь, в реальном
секторе экономике – в отраслях производственной инфраструктуры (в энергетике,
железнодорожном транспорте, автодорожном хозяйстве, портах, аэропортах,
магистральной транспортировке газа, коммунальном хозяйстве). Масштабный опыт
перераспределения правомочий собственности между государством и частным
бизнесом имеется и в так называемых секторах общественных услуг
(инфраструктурных отраслях). Именно в этих отраслях исторически сложились
традиции делегирования государством ряда ключевых правомочий частному сектору.
Государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение
его общественными благами, чем в принципе и объясняется тенденция к сохранению
соответствующих секторов экономики в государственной собственности, привнесение
своего рода товаров индивидуального потребления, создающих условия и
предпосылки эффективного функционирования инфраструктурных объектов,
оптимального управления ими, рационального использования ресурсов в традиционно
государственной сфере экономики.
Существует множество классификаций
разновидностей, форм, типов и видов партнерств государства и бизнеса в
хозяйственной сфере. В качестве критериев отнесения к той или иной структурной
группе обычно выступают отношения собственности (владение, пользование, степень
зависимости от государства, в первую очередь, в вопросах финансирования и
разделения рисков и другие параметры) [2].
Контракты на управление и содержание
предусматривают осуществление субъектом частного сектора функций по управлению
и обслуживанию объектов государственной собственности, принятию
административных решений по текущей операционной и производственной
деятельности. Такие контракты не предполагают внедрение существенных
институциональных изменений передаваемого объекта. Основной целью таких
контрактов является улучшение внутренней системы управления и операционной
деятельности объекта. При этом за государственным сектором сохраняется общая
ответственность перед потребителями за предоставление услуг, а также
ответственность за решение задач по расширению, восстановлению и капитальному
ремонту объектов. Такие контракты, как правило, заключаются сроком на 3-5 лет.
Риски, возлагаемые на частный сектор – невелики.
Контракты на эксплуатацию и содержание,
часто называемые лизингом, предусматривают аренду частным сектором
производственных объектов и выполнение им функций оператора. Частный сектор
несет ответственность перед потребителем, как оператор услуг. Цель заключения
таких контрактов повышение операционной эффективности и улучшение качества
оказываемых услуг, а также привлечение средств из частного сектора для
финансирования объекта. Частный оператор покрывает потребности в оборотном
капитале; в некоторых случаях он также финансирует замену и модернизацию части
принимаемых активов. Финансирование основных капитальных вложений по
восстановлению и расширению объекта и пр. остается обязанностью государственного
сектора. Продолжительность таких контрактов 5-10 лет. Риски, возлагаемые на
частный сектор, характеризуются, как средние.
Контракты на проектирование,
строительство, финансирование и эксплуатацию являются наиболее долгосрочными и
сложными из всех форм государственно-частного партнерства. Данную форму ГЧП
также называют концессиями. В зависимости от объема передаваемых прав, объема
инвестиционных обязательств сторон и распределения рисков, различаются
следующие разновидности концессии:
-
ВТО (build, transfer
and operate)
– строительство, передача, управление – традиционная концессия, когда частная
компания строит объект, передает его государству по завершении строительства, а
после приема объекта государством, объект передается в пользование
концессионеру;
-
Brownfield contract – традиционная концессия, предметом которой является
деятельность концессионера по расширению, восстановлению или модернизации
объекта государственной собственности;
-
ВОТ (build, operate
and transfer)
– строительство, управление и передача – концессионная компания создает и
эксплуатирует объект в течение определенного срока, а затем передает объект в
собственность государству;
-
ВОО (build, own and operate)
– строительство, владение и управление – концессионная компания строит новый
объект, владеет и управляет им на протяжении неограниченного срока;
-
ВООТ (build, own, operate and transfer) – строительство,
владение, управление и передача – разновидность предыдущего контракта, когда
концессионная компания имеет права владения и пользования объектом в течение
определенного срока времени.
Особую разновидность концессии представляют собой т.н. «теневые»
концессии, которые получили наибольшее распространение в сфере автомобильной
инфраструктуры (платные дороги, мосты, тоннели), а также в сфере общественного
освещения, больниц, школ. лассическое определение концессии звучит как передача
имущества, находящегося в публичной собственности, частному инвестору либо
оператору. Термин концессия толкуется
так: «Концессия (лат. - уступка) - дозволение, данное со стороны
правительственной власти на устройство частного предприятия в области интересов
и дел, имеющих общественное значение. Например, железнодорожных, телеграфных и
т. п.».
К активному продвижению концессии в
Казахстане Правительством РК при помощи консультантов Всемирного Банка была
подготовлена правовая основа: в 2006
году был принят Закон Республики
Казахстан «О концессиях» [3], в котором даны определения основных понятий
концессионных проектов.
Концессия - передача по договору концессии объектов государственной
собственности во временное владение и пользование в целях улучшения и
эффективной эксплуатации, а также прав на создание (строительство) новых
объектов за счет средств концессионера и последующей передачей таких объектов
государству с предоставлением концессионеру прав владения, пользования, а также
с предоставлением государственной поддержки либо без таковой. Концедент - Республика Казахстан, от
имени которой выступают Правительство Республики Казахстан или местный
исполнительный орган, а также уполномоченные ими на заключение договора
концессии государственные органы. Концессионер -
юридическое лицо (за исключением государственных предприятий и государственных
учреждений), получившее права на объект концессии в соответствии с договором
концессии. Понятие концессии, предусмотренное законом,
определяет две разновидности концессионных проектов:
- проекты, в рамках которых передаются во
временное владение и пользование в целях улучшения и эффективной эксплуатации
уже готовые объекты государственной собственности;
- проекты, в рамках которых передаются
права на создание (строительство) новых объектов за счет средств концессионера
с предоставлением последнему права владения, пользования и распоряжения ими
либо без такового с обязательным финансированием за счет средств концессионера
и передачей государству.
Потенциальный концессионер должен
соответствовать квалификационным требованиям, предусмотренным в статье 18
Закона:
1)
иметь необходимые финансовые и материальные
ресурсы для исполнения обязательств по договору концессии;
2)
являться платежеспособным, не подлежать
ликвидации, на его имущество не должен быть наложен арест, его
финансово-хозяйственная деятельность не должна быть приостановлена в
соответствии с законодательством Республики Казахстан;
3)
не быть привлеченным к ответственности за
неисполнение или ненадлежащее исполнение им обязательств по заключенным в
течение последних трех лет договорам концессии на основании решения суда,
вступившего в законную силу.
Концессионные контракты предусматривают
осуществление субъектом частного сектора не только функций по управлению,
содержанию и эксплуатации объекта концессии, но также по его финансированию,
строительству или реконструкции. В рамках концессионных контрактов концессионер
может принять на себя капитальные затраты по объекту. Кроме того, в некоторых
случаях концессионер принимает на себя ответственность за оказание
сопутствующих услуг, например, по выставление счетов на оплату услуг, сбор
платежей и управление связями с общественностью. Государственный сектор
оставляет за собой лишь функции и права регулятора.
Самый распространенный механизм
финансирования в казахстанских концессионных проектах – проектное
финансирование, которое подразумевает собой привлечение средств из различных
источников, в том числе собственных средств частной компании, ее акционеров,
бюджета и заемных средств. В данном случае соотношение заемных и привлекаемых
средств к собственным может составлять 80/20.В качестве инвесторов
концессионных проектов могут быть участники рынка ценных бумаг - пенсионные
фонды, страховые компании, банки и другие финансовые организации. Источником
погашения кредитных ресурсов инвесторы рассматривают будущие доходы от
реализации услуг созданного объекта.
Механизм проектного финансирования требует
тщательной оценки и распределения рисков между участниками. Главный принцип
здесь - каждый вид риска следует отдать в управление той стороне, которая может
наиболее эффективно контролировать или управлять им. Основная проблема
реализации концессионных проектов связана с большой капиталоемкостью таких
проектов, требующей необходимости привлечения «длинных» денег, образующихся при
наличии мощных систем – пенсионной и страховой, но их возможности в настоящее
время не соответствуют масштабам концессионных проектов. Следовательно,
возникает необходимость привлечения средств зарубежных инвесторов, что в свою
очередь может быть затруднено отсутствием со стороны международных финансовых
институтов доверия нашим компаниям. На сегодняшний день ситуация осложнена в
свете мирового финансового кризиса.
Следующая проблема связана с длительностью
сроков окупаемости концессионных проектов. Так как у нас бюджет планируется на
три года, то существующая бюджетная система не позволяет гарантировать
своевременные платежи по истечении трех лет, а также отсутствуют гарантии
сохранения действующего налогового и иного законодательства, изменение которых
может негативно сказаться на успешную реализацию концессионных проектов.
Оценка рисков по концессионным проектам
осложняется недостаточным опытом такой
работы в Казахстане, это одно из новых направлений взаимодействия государства и
частного сектора. Концессионные проекты подвержены определенным рискам,
свойственным всем инвестиционным проектам в той или иной мере. Основной принцип
проектного финансирования заключается в "справедливом" распределении
рисков проекта, где под "справедливым" понимается передача рисков тем
сторонам, которые могут наиболее эффективно ими управлять. Данный принцип
предполагает наличие комплексной системы контрактов между участниками проекта и
правовой базы внутри государства, могущей обеспечить надлежащее выполнение
контрактов сторонами. А для того чтобы учитывать и объективно оценивать все
возможные риски в случае неготовности участников проекта, предусмотрено привлечение
независимых консультантов.
Литература:
1.
Практическое руководство
по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного
партнерства. - ЕЭК ООН, 2009, 992 с.
2.
Варнавский В. Г.
Концептуальные экономические и правовые основы концессионной деятельности
//www.irex.ru/press/pub/polemika.
3.
Волков И.М., Грачева
М.В. Проектный анализ. Продвинутый курс. М.: ИНФРА-М, 2009, 495 с.