Рустамова С.М.

К.ю.н.доц.

каф гражданского права

ДГУ

 Реформы 60-70 годов XIX века и  преобразование 1-го департамента Сената в высший орган

административной юстиции

 

Как было показано в первой главе данного исследования, на протяжении первой половины XIX века власть судебная отделялась от власти административной (правительственной) и это отделение завершилось судебной реформой 1864 года. В составе Сената были образованы заведования судебной частью два кассационных департамента - уголовный и гражданский, а также Общее собрание этих департаментов. Это были достаточно самостоятельные структуры в составе Сената, представлявшие собой "верховное место правосудия"[1].

Подобный поворот обусловил постепенное преобразование и административных департаментов Сената, в частности 1-го департамента -"одного из оригинальнейших учреждений русского государственного устройства"[2]. В 60-80-х годах XIX века он по-прежнему сохранял черты той исторической роли, которую играл в ХVIII-первой половине XIX века, как "активный орган высшего управления". Он по-прежнему имел по букве закона право фактического контроля над деятельностью министров и всех местных органов власти. Вместе с тем 1-й департамент Сената по-прежнему оставался "тем высшим в государстве присутственным местом, куда ищущие восстановления своих нарушенных прав обращались с жалобами на подчиненные правительственные места и лица"[3]. И все же нужно признать, что сама компетенция 1-го департамента Правительствующего Сената под влиянием совершавшейся в государстве правовой эволюции изменилась.

Земская, городская и воинская реформы внесли существенные коррективы в правовое положение 1-го департамента Сената и подняли на более значительную высоту его функцию как органа административной юстиции[4]. Уничтожение крепостного права увеличило число субъектов  гражданского и публичного права, изменило административный строй Российской империи, открыло более свободный путь обжалования гражданами России постановлений крестьянских, земских и губернских органов для защиты своих прав и интересов. Защитником этих прав граждан стал 1-й департамент Сената. Иначе говоря, благодаря реформам 60-70-х годов XIX века деятельность 1-го департамента (а затем возникшего в помощь ему 2-го департамента по крестьянским делам) во многом изменилась по сравнению с дореформенным временем, несмотря на то, что его организация и порядок его деятельности не подвергались сколько-нибудь значительным переменам. На протяжении всей второй половины XIX века, все более освобождаясь от функций "активного управления", 1-й департамент Сената постепенно становился высшим органом административной юстиции в России. Об этом красноречиво свидетельствовал тот факт, что 1-й департамент Сената в последней трети XIX века стал принимать жалобы частных лиц (граждан) на незаконные решения земских органов.

Положение о земских губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 года прямо не говорило о праве частных лиц жаловаться Сенату на постановления, нарушающие их права. В Положении говорилось лишь о том, что частные лица в случае нарушения их гражданских и иных прав имеют права иска в органы суда на общем основании[5]. Неудобство такого положения, при котором граждане России были лишены возможности обращаться с жалобами в Сенат для защиты принадлежавших им публичных прав от незаконных действий земских учреждений, было для всех совершенно ясно и вследствие этого практика дел создала следующий порядок: гражданин (частное лицо), признававший свои публичные права нарушенными решением земского органа, обращался с жалобой к губернатору, а последний, хотя и не был обязан к этому законом, но все же часто приходил на помощь потерпевшему, входя с его жалобой в Сенат об отмене незаконного постановления земского собрания (на основании ст. 118 Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года). Постепенно сложилась практика, в соответствии с которой Сенат стал принимать подобные рапорты (жалобы) губернаторов к своему рассмотрению. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 года внесло значительные изменения в порядок надзора Сената за земскими органами. В соответствии со ст. 8 этого Положения в каждой губернии образовывалось местное учреждение административной юстиции - губернское по земским и городским делам присутствие, которое обязано было рассматривать жалобы частных лиц на органы местного самоуправления и которое возглавлял губернатор. Если губернатор не соглашался с мнением большинства губернского присутствия по какому-либо делу, то он приостанавливал разбирательство дела и предоставлял его на рассмотрение министра внутренних дел, который или соглашался с решением присутствия или, в свою очередь входил, в Правительствующий Сенат с просьбой об отмене его[6]. Однако если постановление земского собрания было принято к исполнению и было исполнено, то жалоба на незаконность этого постановления приносилась гражданином 1-му департаменту Сената без рассмотрения его губернским присутствием смешанного состава. При этом нужно отметить, что часто 1-й департамент Сената не ограничивался отменой обжалованного распоряжения, но, обнаружив в действиях должностного лица состав преступления, мог возбудить против него уголовное дело.

Таким образом, Положение о земских учреждениях от 12 июня 1890 года предусмотрело существенную новеллу: оно предоставило частным лицам (гражданам) право приносить жалобы в административном порядке на действия и постановления земских органов губернским присутствиям смешанного состава и 1-му департаменту Сената.

Интересен вопрос о характере подаваемых в 1-й департамент жалоб частных лиц. В количественном отношении среди всех разбираемых по жалобам дел первое место занимали дела финансового и фискального права. Это - жалобы на Министерство финансов и его органы на местах (казенные палаты), жалобы, возникающие в связи с договорами между казной (государством) и частными лицами[7]. Среди дел, рассматриваемых 1-м департаментом Сената, значительное количество дел было по жалобам на решения местной (губернской) администрации, которыми нарушались начала веротерпимости, так как они были гарантированы законом. Таковы дела по жалобам на закрытие молитвенных домов и молелен старообрядцев, синагог, о неправильном применении законов, определяющих назначение разных сборов, взимаемых для целей культа и т.п.[8] Немало поступало в Сенат жалоб на неправильное привлечение отдельных лиц к выполнению государственных повинностей, в том числе воинской повинности, предусмотренной Уставом о воинской повинности 1874 года.

Следует отметить, что крестьянская реформа 1864 года привела к огромному наплыву в 1-й департамент Сената крестьянских жалоб. Принимая во внимание специальный характер спорных крестьянских дел и необходимость защиты прав русского крестьянина, при 1-м департаменте Сената было образовано в 1882 году Особое по крестьянским делам отделение в составе сенаторов, хорошо знакомых с крестьянскими проблемами и с отдельным обер-прокурорским надзором. Однако годичный опыт существования Особого отделения показал, что оно не справляется со всем объемом крестьянских дел по жалобам крестьян. Поэтому Государственный Совет признал в 1884 году необходимым выделить Особое по крестьянским делам отделение из состава

1-го департамента и преобразовать его в самостоятельный департамент Сената под названием 2-ro департамента[9].

2-й департамент Сената в известной степени функционировал параллельно 1-му департаменту Сената и имел ту же организацию, тот же порядок делопроизводства и тот же статус административно-судебного органа. На него также были возложены функции "активного управления", т.е. контрольно-надзорной деятельности за органами исполнительной власти. Как и власть 1-го департамента Сената, власть 2-го департамента ограничивалась формально, согласно ст. 197 Учреждения Правительствующего Сената, только властью императора. Но специфика деятельности этого департамента заключалась в следующем: все крестьянские дела, в том числе дела по жалобам крестьян на решения губернских по крестьянским делам присутствий поступали во 2-й департамент Правительствующего Сената.

2-й департамент Сената особенно энергично функционировал до введения Положения о земских участковых начальниках от 12 июля 1889 года, на которых этим положением была возложена функция рассмотрения жалоб крестьян на органы крестьянского и земского управления. Эти жалобы окончательно рассматривались в губернских присутствиях по крестьянским делам и уже не поступали во 2-й департамент Правительствующего Сената[10].

Резюмируя изложенное можно сказать, что Сенат в лице 1-го департамента на протяжении всей второй половины XIX века, освобождался от функций "активного управления", медленно, но неуклонно превращался в высший орган административной юстиции. Именно так смотрели на деятельность Сената во второй половине XIX-начале XX веков видные русские ученые-административисты: И.Т. Тарасов, А.Э. Нольде, М.Д. Лозинский, Ф.М.Дмитриев и другие. Ф.М. Дмитриев, характеризуя деятельность Сената за указанный период, писал, что "наблюдается cовершенно определенное стремление Сената от формального и поверхностного надзора за дискреционными распоряжениями администрации постепенно перейти к надзору более глубокому и серьезному, который однако полезен как для охраны прав и интересов отдельных граждан, и для обеспечения закономерной деятельности правительственных учреждений и должностных лиц"[11]. Другой ученый-административист и государствовед А.Э. Нольде, говоря о деятельности 1-го департамента Правительствующего Сената в пореформенной России, писал: "Сенат приобрел значение высшего органа административной юстиции, судилища для охраны публичных прав граждан, поскольку таковые признаются в законе"[12].

Вместе с тем анализ дел, которые разбирались Правительствующим Сенатом по жалобам граждан в 1903 году, показывает, что в деятельности 1-го департамента Сената немало было недостатков, которые мешали ему подняться до уровня подлинного органа административной юстиции[13]. Во-первых, 1-й департамент Сената был обременен функциями "активного управления": он обязан был проводить сенаторские ревизии в губерниях, требовать от различных органов исполнительной власти отчетов об их деятельности, заниматься делами, имеющими отношение к законодательной деятельности. Во-вторых, эффективной работе департамента Сената мешала волокита - этот традиционный недостаток российских государственных учреждений. Решения, принимаемые 1-м департаментом Сената по жалобам граждан, часто не могли быть быстро реализованы благодаря праву протеста, которое было предоставлено каждому министру. Подобный протест, если он был сделан министром, переносил рассмотрение дела по жалобе в Общее собрание департаментов: 1-го и 2-го, а в некоторых случаях, после Общего собрания, дело по жалобе рассматривалось в Государственном Совете. Подобная организация рассмотрения дел в 1-м департаменте, волокита, создаваемая делопроизводством, приводили к тому, что по многим делам средняя продолжительность их разрешения была в 1-2 года. В третьих, недостатком работы 1-го департамента Правительствующего Сената являлась келейность в рассмотрении жалоб граждан. Департамент, несмотря на то, что он постепенно превращался в орган административной юстиции, не руководствовался принципами, на базе которых функционировал институт административной юстиции в странах Западной Европы. К таким принципам относились: состязательность сторон, гласность, публичность, иначе говоря, выполняя одну из самых важных социальных функций, 1-й департамент сохранял в своей "структуре все черты дореформенного учреждения"[14].

Проект реформы  1-го департамента Сената  министра  юстиции  Д.Н.Замятнина. Отмеченные недостатки 1-го департамента Сената заставляли на них обращать внимание видных государственных деятелей России второй половины XIX века. С этой точки зрения представляется интересной записка о преобразовании 1-го департамента Сената, поданная императору Александру  II министром юстиции Д.Н. Замятниным 11 марта 1865 года. Признавая необходимым "пересмотр законоположений", относящихся к административным департаментам Сената (1-го департамента, департамента Герольдии и. Общего собрания департаментов), Д.Н. Замятнин так выразил основную идею записки: "Важное государственное значение сего старейшего из всех существующих учреждений не может подлежать сомнению, и нельзя не желать, чтобы предпринимаемые преобразования упрочили за ним значение высшего правительственного места, которое, действуя во имя Государя и ограничиваясь единою его властью, разрешало бы само собою, не испрашивая Высочайшего утверждения, все дела, на которые есть закон, и мнение которого выслушивалось бы во всех случаях, требующих постановления нового закона или пояснения прежних законов"[15].

В записке внимание автора сконцентрировано на компетенции 1-го департамента Сената, которая обозначена в "Перечне предметов" данного департамента. В перечне выделяются пункты, начинающиеся словами "дела по жалобам" и образующие наиболее важный раздел компетенции 1-го департамента Сената, а именно раздел об административной юстиции. Д.Н. Замятнин в своей записке дал следующее определение понятию административной юстиции: "Делами судебно-административными признаются такие из подлежащих ведению Первого департамента Сената, которые имеют предметом своим личные или имущественные права частных лиц, обществ и установлений, когда дела сии восходят в сей департамент вследствие или возбуждения непосредственно самими административными учреждениями вопросов и сомнений, или вследствие жалоб на нарушения административной властью личных или имущественных прав, принадлежащих частным лицам, обществам или установлениям"[16]. В связи с этим в записке предлагалось: I)согласовать порядок подачи и рассмотрения жалоб на губернские начальства и министерства  правилами новых Судебных уставов; 2) установить, что все жалобы на губернские органы и должностные лица, действия которых могут быть отменены самими министрами, должны быть подаваемы министрам, а не Сенату; 3) установить, что те дела по жалобам частных лиц, по которым в департаменте не состоялось единогласное решение, докладываются в Общем собрании Первого департамента и департамента Герольдии и принимаются большинством голосов в соответствии с правилами Судебных уставов.

Автор проекта реформы 1-го департамента Сената, касаясь вопроса о жалобах на административные органы и должностных лиц, указывал на то, что Сенат должен быть освобожден от дел второстепенной важности и сосредоточиться на рассмотрении таких жалоб, как жалобы на министерства и губернские присутствия.

В записке Д.Н. Замятнина предлагалось установить разрешение дел по жалобам в Общем собрании по простому большинству голосов вместо требуемого по закону большинства двух третей голосов. Это положение мотивировалось следующим образом: "Дела, возникающие в Правительствующем Сенате по жалобам на распоряжения административных властей и установлении, преимущественно дела по договорам с казною, имеют, по своему характеру, весьма много общего с делами судебными. Для дел судебных, по Судебным уставам 20 ноября 1864 года, высшую инстанцию составляют кассационные департаменты Правительствующего Сената, из которых они не представляются на Высочайшее рассмотрение, то же самое установлено и для некоторых судебно-административных дел, а именно дела о пререканиях между судебными и административными установлениями и дела о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства, занимающих должности выше 5 класса, - разрешаются окончательно простым большинством голосов в Общем собрании Первого и Кассационных департаментов Сената. В виду этого и для дел, производящихся в административных департаментах Сената по жалобам частных лиц, следует, для согласования с Судебными уставами ввести разрешение в Общем собрании простым большинством, дабы дела эти всегда оканчивались в Правительствующем Сенате и не были представлены на Высочайшее разрешение. Иначе могло бы оказаться, что в тех случаях, когда частному лицу, недовольному окончательным расчетом по договору с казной, предоставлено на выбор начать иск против казны или принести жалобу в административном порядке, дело в первом случае заканчивалось бы в судебных местах или кассационных департаментах Сената, а в последнем могло бы быть доведено до Верховной власти. Такое разнообразие, делал заключение Д.Н.Замятнин, не может быть допущено"[17].

В записке Д.Н. Замятнина впервые была высказана рекомендация, чтобы по делам, возникающим в Правительствующем Сенате по жалобам или прошениям, допускалось присутствие при докладах как участвующих в деле лиц, так и посторонних, причем участвующим в деле лицам разрешалось давать устные объяснения после доклада по делу и до изложения заключения обер-прокурором.

По проекту реформы Сената министра юстиции Д.Н. Замятнина все дела, поступающие в 1-й департамент, разделялись на судебно-административные, т.е. дела по жалобам на должностных лиц, "имеющие предметом своим права личные и по имуществам частных лиц", и дела управления, которые должны были постепенно сокращаться. Дела судебно-административные должны были рассматриваться публично, во всех других делах публичность не допускалась.

Проект реформы Сената, составленный министром юстиции Д.Н.Замятниным для императора Александра II, ставил две задачи: во-первых, содержащиеся в нем положения должны были закрепить де-юре многое из того, что уже сложилось де-факто в процессе практической деятельности: Сената; во-вторых, сделать работу 1-го департамента Сената, как органа административной юстиции, более эффективной, соответствующей тем моделям административной юстиции, которые имели место в таких странах, как Франция и Пруссия. Записка Д.Н. Замятнина была прочитана АлександромII, который одобрил изложенные в ней положения. Однако эти положения вызвали серьезную критику со стороны других министерств и проекту реформы не был дан ход, он был "оставлен без последствий"[18].

Обозревая весь пореформенный период российской истории в целом, можно сказать, что законодательство, на основе которого были проведены реформы 60-70-х годов XIX века, наложило отпечаток на деятельность Первого и Второго департаментов Сената, привело к тому, что защита публичных прав граждан приобрела доминирующее значение в деятельности названных департаментов. Вместе с тем  широкие массы населения, благодаря реформам 60-70-х годов XIX века, правовой эволюции всего государственного строя России, судебным уставам 1864 года и новой правосубъектности каждого жителя Российской империи, постепенно приучались верить в возможность защитить свои субъективные права - имущественные или публичные - посредством жалобы (иска) в суде или в административно-судебном органе. Жалоба как инструмент защиты прав и интересов приобрела в этот период настолько большое значение, что в 1885 году были изданы особые правила "Об установлении однообразного порядка написания и подачи прошений и жалоб приносимых Первому и Второму департаментам Правительствующего Сената. В них предусматривалось требование о том, чтобы жалобы подавались в те органы, на действия и решения которых они приносились[19].

 


[1] Нолькен А.М. Судебная реформа 1864 года и Первый департамент Правительствующего Сената// Журн. Мин. юстиции. 1905. № 2. С.111.

[2] Ипполитов М. Функции первого Департамента Правительствующего Сената// Вестник Права. 1904. № 5. С.263.

[3] Лозина-Лозинский М.Д. Административная юстиция и преобразование правительствующего Сената// Журн. Мин. Юстиции. 1907. № 2. С.150.

[4] См.: Лазаревский Н.И. Административная юстиция// Политическая энциклопедия/ Под ред. М. Слонимского. Т. 1. СПб, 1906. Вып. 1С.245.

[5] Полн.собр.законов Российской империи. Собрание 3-е. Т.39. Отд. 1-е. 1864. №40458. СПб, 1867.

[6] Свод законов Российской империи. Т.2. Пг., 1915. С. 4-5; См. также: Лазаревский Н.И. Правительствующий Сенат как орган надзора// Право. 1901. № 15.

[7] Пекарский И.М. Круг ведомства Правительствующего Сената по делам казенного управления и казенного обложения// История Правительствующего Сената за двести лет. 1711-1911. Т.IV. СПб, 1911 С. 325-328.

[8] Гогель С.К. Охранение прав личности// История Правительствующего Сената за двести лет. 1711-1911. Т.IV. СПб, 1911. С. 335-345.

[9] Вормс А., Паренаго А. Крестьянский суд и судебно-административные учреждения// Судебная реформа. Сб. Т.2. М., 1915. С. 109-11O.

[10] См.: Тютрюмов И.М. Второй департамент Правительствующего Сената// История Правительствующего Сената за двести лет. 1711-1911. Т.V. СПб, 1911. С. 215-239.

[11] Дмитриев Ф.M. Сочинения. Т.2. Статьи и исследования. М., 1900. С.345.

[12] Нольде А.Э. Правительствующий Сенат в XIX веке// Журн. Мин. юстиции. 1899. № 3. С.47.

[13] Практика административных департаментов Правительствующего Сената (1-й департамент). Жалобы на должностных лиц. Указы от 7 марта 1903 г. № 1806; от 21 марта 1903 г. № 2167, 2527, 2531, 2505// Вестник Сенатской практики. 1903. № 5-6.

[14] Ипполитов М. Функции Первого Департамента Правительствующего Сената// Вестник Права. 1904. № 5. С. 266; См. также Корф С.А. Реформа Сената// Юридический вестник. 1915. № 12 (IV). С. 38-39.

[15] Цит. по: Нолькену А.М. Судебная реформа 1864 года и Первый  департамент Правительствующего Сената// Журн. Мин. юстиции. 1905. № 2. С. 113-114

[16] Цит. по: Гогелю С.К. Круг ведомства и очерк деятельности Правительствующего Сената// История Правительствующего Сената за двести лет. 1711-1911. Т.IV. СПб, 1911. С. 75-80.

[17] Цит. по: Нолькену А.М. Судебная реформа 1864 года и Первый департамент Правительствующего Сената// Журн. Мин юстиции. 1905. № 2. С.I34-I36.

[18] См.: Нолькен А.М. Судебная реформа 1864 года и Первый департамент. Правительствующего Сената// Журн. Мин. юстиции. 1905. № 2. С. 98-99.

[19] Полн. собр. законов Российской империи. Собрание 3-е. Т.5. 1885. № 2908. СПб, 1887.