Административная юстиция в  России в пореформенный период и в первые десятилетия XX века-историко-правовой аспект

Рустамова С.М.

К.ю.н.доц.

каф гражданского права

ДГУ

Административная юстиция в России в пореформенный период и в первые десятилетия XX века-историко-правовой аспект

Проведенное исследование истории административной юстиции в царской России в пореформенный период и в первые десятилетия XX века позволяют сделать ряд выводов, имеющих определенное историко-правовое значение.

1. Введение в России при Петре новой системы государственных учреждений (Сенат, Коллегии, институт губернаторства), в которой важное место заняли надзорно-контрольные структуры, осуществлявшие наблюдение за всеми органами управления (Сенат, прокуратура), с одновременным установлением правовой базы для подачи подданными Российской империи жалоб на незаконные действия должностных лиц, способствовали возникновению и постепенному развитию первых элементов административной юстиции в России. Принесение жалоб (челобитий) имело место и в Московском государстве, но Петр I поставил эту процедуру на более основательную правовую и процессуальную основу. В царствование Екатерины II правовой статус Сената изменился: от него отошли законодательные функции, и он приобрел черты высшего административно-судебного органа, главными функциями которого являлись контроль, суд и разбирательство жалоб на все другие органы управления. Екатеринское законодательство о жалобах закрепило право подачи жалобы за всеми подданными империи от крепостного крестьянина до дворянина и установило инстанционный порядок принесения жалобы.

2. В царствование Александра I в связи с проведением реформы государственного управления, в результате которой были образованы министерства и Государственный Совет; законодательные функции окончательно отошли от Сената и еще больше усилились его надзорно-контрольные функции, которые характеризовались как функции “оберегателя государственных законов”. С этой стороны возрастает роль одного из департаментов Сената - 1-го департамента, который, не вмешиваясь в дела органов управления, мог осуществлять контроль за ними, проводить сенаторские ревизии, требовать письменных отчетов и рассматривать жалобы на них. Эти функции 1-го департамента Сената были закреплены Сводом законов, вступившим в силу в 30-х годах XIX века.

При этом важно подчеркнуть, что в начале всей первой половины XIX века в законодательстве шел процесс все более выпуклого очерчивания субъективных прав подданных Российской империи через их сословные права, которые были закреплены в Своде законов, причем ст. 277 Учреждения Правительствующего Сената возложила на Сенат функцию охраны прав и преимуществ разных состояний (сословий), в том числе и крестьянского. В историко-правовой литературе (С.К. Гогель) справедливо было отмечено, что деятельность Сената по ограждению сословных прав осуществляла этим путем в возможной для того времени форме и защиту общечеловеческих прав, как гражданских, так и публичных. Не лишним будет заметить, что в законодательстве и в юридической литературе более глубоко осмысливается документ, который в течение столетий назывался термином “челобитная” или “челобитие” и который в первой половине XIX века дифференцировался на прошения (просьбы, заявления), жалобы (просьбы - требования о защите), проекты (мнения, предложения). Выделение жалобы в самостоятельный вид обращения в официальные органы создавало процессуальную основу для ее превращения в будущем в административный иск.

3. К середине XIX века количественно был накоплен теоретический и правовой материал для создания в России системы органов административной юстиции. Переход количественных изменений в качественные стал возможен благодаря реформам 60-70 годов XIX века в царствование Александра II. В новых условиях, в которых оказалась Россия после отмены крепостного права в 1861 г., проблема обеспечения субъективных гражданских и публичных прав граждан приобретала важное политико-правовое значение. Особенно это касалось защиты прав освободившихся крестьян, которые стали субъектами гражданских и публичных прав.

Если для защиты гражданских (имущественных) прав вводились судебные учреждения, то для защиты их публичных прав, в случаях конфликтов с властью, создавалась система органов административной юстиции, включавшая в себя 1-й департамент Сената (затем был создан по крестьянским делам 2-й департамент) и в губерниях - губернские присутствия смешанного состава. Земская, городская и воинская реформы внесли существенные коррективы в правовое положение 1-го департамента Сената и подняли на более значительную высоту его функцию как органа административной юстиции: он был “тем высшим в государстве присутственным местом, куда ищущие восстановления своих нарушенных прав” (М.Д. Лозина-Лозинский) обращались с жалобами на государственные и земские органы.

4. Если Сенат, как высший судебно-административный орган, развивался и совершенствовался с начала XVIII века, то губернские присутствия смешанного состава были новыми органами, возникшими на волне реформ 60-70 годов XIX века. Вместе с тем следует признать, что и они возникли не на пустом месте: теоретически их чертежи были подготовлены в служебных записках государственных деятелей первой половины XIX века (А.Д. Балашова, М.М. Сперанского, М.А. Корфа) практически на эти органы определенное воздействие оказали западно-европейские модели административной юстиции, в частности, французские советы префектур, которые также были смешанными по своему составу.

Губернские присутствия смешанного состава были предназначены для рассмотрения спорных административных вопросов всех вообще дел: городских и крестьянских дел, финансовых, воинских, фабрично-заводских и прочих дел. Это были коллегиальные и смешанные по составу органы, т.е. в их состав входили представители администрации, представители судебных органов и представители населения (чаще всего земские деятели). Деятельность этих органов, как органов административной юстиции, резко критиковалась либеральными правоведами: В.Ф. Дёрюжинским, Н.И. Лазаревским и другими за их смешанный состав, за общественный (бесплатный) характер работы членов этих присутствий, за медленную динамику развития. Однако недостатков много было и в западноевропейских органах административной юстиции. Что касается динамики развития губернских присутствий смешанного состава, то темпы их развития были запланированы Государственным Советом, который полагал, “что в деле устройства означенных органов, деле новом и трудном, осторожнее действовать с некоторой постепенностью, образуя сначала учреждения для известных лишь дел, и уже затем, с учетом полученного опыта, расширяя круг их деятельности”[1]. Давая оценку этим органам с позиций сегодняшнего дня, следует сказать, что они отвечали потребностям своего времени и были адекватны тем условиям, среди которых функционировали. На губернских присутствиях смешанного состава лежала печать самобытности, они имели “самостоятельную русскую физиономию” (слова известного криминалиста И.Я. Фойницкого), приспособленную к нуждам общества и непонятную без изучения русских условий.

5. В 80-х годах XIX века система органов административной юстиции в России была дополнена новым органом - должностью земского участкового начальника, который помимо административных и судебных функций осуществлял функции административного судьи.

В историко-правовой литературе указывалось, как правило на две функции земского начальника: административную и судебную. Однако внимательное чтение Положения об этом должностном лице от 12 июля 1889 года показывает, что в его компетенцию входило три группы функций: административные, судебные и административно-юстиционные. Достаточно сказать, что земский начальник рассматривал жалобы крестьян на крестьянских должностных лиц (старост, волостных старшин, писарей) и крестьянские органы, имея право отменять незаконные решения этих органов. Своеобразие земского начальника как органа административной юстиции заключалось в том, что земский начальник осуществляв компетенцию административного судьи единолично, хотя традиционно органы административной юстиции - коллегиальные органы.

6. Важное место институт административной юстиции занимал в планах административной реформы П.А. Столыпина. В отличие от своего предшественника на посту министра внутренних дел В.К. Плеве П.А. Столыпин не только думал об усилении государственной власти, но и о правах отдельных граждан, их гарантиях. Он планировал создание уездных органов административной юстиции - уездных административно-судебных присутствий, которые были бы максимально приближены к населению и могли без волокиты рассматривать жалобы граждан на должностных лиц, восстанавливать их нарушенные права. Большое значение П.А. Столыпин придавал “процессуальным формам” в деятельности органов административной юстиции, полагая, что на смену права жалобы должно придти право административного иска, а жалобщик должен выступать стороной в процессе и давать устные объяснения по делу.

7. В начале XX столетия был пересмотрен правовой статус 1-го департамента Сената в сторону приближения его к статусу высшего административного суда Российской империи. Существенное значение в этом отношении имел Закон от 26 декабря 1916 года, который признавал несменяемость судей - сенаторов, ослаблял влияние министерств на принятие решений Сенатом при рассмотрении спорного дела, и вводил в сенатское производство состязательное начало, причем сам процесс должен был быть и устным, и публичным. Закон от 26 декабря вводил элементы состязательного начала также в заседания губернских присутствий смешанного состава и, таким образом, системно охватывал как деятельность высшего органа, так и местных органов административной юстиции. Однако данный закон не был реализован, т.к. в феврале 1917 года в России возникла новая политическая ситуация и к власти пришло Временное правительство.

8. В административном законодательстве Временного правительства институт административной юстиции занимал одно из центральных мест. Принятые с начала марта 1917 административные и другие законы неизмеримо увеличивали по сравнению с прошлым объем политических, гражданских и экономических прав граждан России. Поэтому своей важнейшей задачей Временное правительство считало создание системы гарантий предоставленных прав и свобод, защиту их от нарушений органами власти. В целом ряде законодательных актов” о волостном земстве, о поселковом управлении, о губернских комиссарах, внимание законодателя обращено на административные суды, в которые граждане России могли бы обращаться с жалобами на действия должностных лиц.

Но самым крупным событием в плане укрепления начал правового государства являлось принятие Временным правительством закона о судах по административным делам от 30 мая 1917 года. По этому закону в России создавалась система административных судов страны, в которую входили Сенат, единый высший административный суд страны, губернские административные отделения окружных судов, административные судьи в уездах, осуществлявшие свои функции на единоличной основе. Закон наделял каждого гражданина России правом административного иска, а административного судью правом не только отменять незаконное решение должностного лица, но и давать предписания административным органам выполнить определенное действие, если оно необходимо для восстановления законного порядка или права жалобщика.

По мнению специалистов в области административного права этот закон по содержанию и технико-юридическим качествам признавался лучшим законом об административной юстиции и завершал собой столетнюю эволюцию административной юстиции на континенте. Закон от 30 мая 1917 года не был претворен в жизнь. В октябре 1917 года на смену порядку, созданному Временным правительством, пришел порядок, установленный большевиками: в нем уже не нашлось места для института административной юстиции в том виде, в каком он был определен в Законе 30 мая 1917 года.

[1] Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи (Городовое положение 16 июня 1870 г.) Т.3. СПб, 1877. С.507.