Турчина М.О.

Национальная юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого

Пенитенциарные системы: сравнительный анализ

организационно-правовых форм. Позиция международных организаций

Пенитенциарная система, управляемая министерством юстиции

Данная модель является наиболее распространенной институциональной моделью организации системы исполнения наказаний в европейских и других демократических странах. Кроме постсоветских стран данная модель используется почти во всех странах Европы, некоторых странах Северной и Латинской Америки, Азии а также многих странах Африки.

Для целей руководства пенитенциарной системой в составе министерства юстиции образуется специальный департамент, напрямую подотчетный министру юстиции. В разных странах существуют различные названия данного государственного органа: Федеральная служба исполнения наказаний в России; Агентство по уголовным наказаниям в Финляндии; Центральный Комитет Тюремной Службы в Польше; Национальное Агентство Исправительных Учреждений (НАИУ) в Нидерландах.

Структура и организация службы исполнения наказаний также может варьироваться от страны к стране. Например, в Финляндии Агентство по уголовным наказаниям, возглавляемое Генеральным Директором, состоит из двух служб: службы пробации и тюремной службы. Первая – занимается исполнением общественных санкций, в том числе надзором за условно-осужденными несовершеннолетними, исполнением наказания в форме общественных работ, надзором за условно-досрочно освобожденными лицами, и других наказаний, не связанных с лишением свободы. Вторая – занимается исполнением приговоров, связанных с лишением свободы, а также содержанием под стражей арестованных обвиняемых до приговора суда.

Пенитенциарная система, управляемая объединенным министерством юстиции и внутренних дел

Так сложилось, что в некоторых странах нет раздельных министерств внутренних дел (полиции) и юстиции. Иными словами, в этих странах одно государственное ведомство выполняет функции, как министерства юстиции, так и министерства внутренних дел. Данная модель используется в таких странах, как, например Андорра, Венесуэла, Мальта, Норвегия, Панама, Сальвадор, Суринам и Швейцария. Отсутствие отдельных министерств юстиции и полиции может объясняться рядом причин, в том числе относительной малочисленностью населения этих стран, кроме Венесуэлы.

Система исполнения наказаний, управляемая независимым государственным органом

На фоне подавляющего большинства стран мира, в которых система исполнения наказаний подотчетна либо министерству юстиции, либо министерству внутренних дел, встречаются крайне редкие случаи, когда система исполнения наказаний находится в ведении независимого государственного органа, подотчетного напрямую главе правительства или государства. Среди таких стран можно назвать Южную Африку и Украину.

претерпела следующие существенные изменения: изменился состав работников пенитенциарной системы и управления, в частности увеличилось представительство чернокожего населения; прошла демилитаризация пенитенциарной системы; были введены институты независимого контроля за департаментом исправительной службы, например, была создана должность судьи-инспектора. Представляется, что одним из факторов передачи тюремной системы из компетенции министерства юстиции и создание нового гражданского департамента исправительной службы является попытка нового южно-африканского правительства упразднить старую модель пенитенциарной системы, которая выполняла карательные функции против чернокожего населения страны в период Смешанная модель системы исполнения наказаний и содержания в предварительном заключении

В некоторых странах применяется смешанная модель организации системы исполнения наказаний и содержания в предварительном заключении. Один из вариантов такой модели является система, при которой функции управления учреждениями, в которых содержатся заключенные под стражу, делятся между различными министерствами. Так, например, в Китае и Ираке, в компетенцию Министерства Юстиции входит управление пенитенциарными учреждениями, в которых содержатся осужденные лица, в то время как Министерство Внутренних Дел отвечает за содержание лиц заключенных под стражу на этапе предварительного расследования и суда.

Позиция международных организаций (ОБСЕ, Совет Европы, Европейский Союз) по вопросу подчиненности пенитенциарной системы

Позиция международных организаций относительно предпочтительности той или модели пенитенциарной системы очевидна. ОБСЕ в одном из своих отчетов прямо рекомендовала странам участникам ОБСЕ следующие шаги в реформировании пенитенциарной системы:

(1) те страны-участницы ОБСЕ, которые до сих пор не передали систему исполнения наказаний из компетенции МВД в компетенцию министерства юстиции, должны рассмотреть вопрос о такой передаче в срочном порядке;

(2) те страны-участницы ОБСЕ, которые находятся в процессе передачи властных полномочий от МВД к министерству юстиции, должны продолжить данную реформу для того, чтобы изменить характер, мировоззрение и культуру исправительной службы;

(3) в особенности страны-участницы должны передать властные полномочия по управлению учреждениями предварительного заключения, так как разделение властей между органами, которые содержат обвиняемых и органами следствия наиболее актуально на стадии предварительного расследования;

(4) передача полномочий от МВД к министерству юстиции не должна сопровождаться разделением полномочий между органами управляющими местами предварительного заключения и тюрьмами; необходимо избежать существования двух различных ведомств, так как это создаст риск замедления реформы уголовного правосудия;

(5) структурные изменения в области управления пенитенциарной системой не являются самоцелью, а лишь средством для демилитаризации и демократизации исправительной службы;

(6) роль независимых национальных органов по правам человека, как, например Омбудсман, должна быть усилена в отношении пенитенциарной реформы; БДИПЧ/ОБСЕ должно совместно работать с этими органами с целью усиления их способностей по мониторингу пенитенциарной системы;

(7) страны-участницы ОБСЕ должны установить эффективную систему для мониторинга по соблюдению прав человека в местах заключения;

(8) страны-участницы ОБСЕ должны предоставить судебной власти полномочия по контролю за пенитенциарной системой и снизить роль прокуратуры в отношении контроля за пенитенциарной системой.

Таким образом, исходя из этого отчета, можно сделать вывод о том, что ОБСЕ рекомендует своим государствам-участникам использовать модель организации пенитенциарной системы, которая находится в компетенции Министерства Юстиции.

Аналогичной позиции придерживаются и представители Европейского Союза. Так, например, Европейская Миссия по оказанию технической помощи в системе правосудия в Албании (сокращенно Euralis) в своем финальном отчете приветствовала передачу мест предварительного заключения из ведения полиции в компетенцию Министерства Юстиции как важное достижение для албанской пенитенциарной системы. Кроме того, Европейская Миссия рекомендовала албанскому правительству упразднить Главное тюремное управление, имеющее статус самоуправляемого агентства при Министерстве Юстиции и на его месте создать в структуре Министерства Юстиции еще один департамент – Тюремное управление. По мнению Европейской Миссии данная реорганизация сделает систему тюремного управления более прозрачной и эффективной, будет способствовать коммуникации между Министерством Юстиции и тюрьмами, гарантирует более динамичное развитие тюрем, а также снизит управленческие расходы пенитенциарной системы.

Органы Совета Европы также неоднократно высказывались о том, что передача властных полномочий по контролю и управлению пенитенциарной системой от МВД к Министерству Юстиции необходима для соответствия европейским стандартам по правам человека и выполнения международных обязательств странами-членами перед Советом Европы. В частности, Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) в своей резолюции 1277 от 2002 г. «О выполнении Российской Федерацией своих обязательств» указала, что «Ассамблея также приветствует передачу 31 декабря 1998 года пенитенциарной системы из Министерства внутренних дел в ведение Министерства юстиции и призывает к дальнейшей демилитаризации тюремной службы». С другой стороны ПАСЕ неоднократно критиковала власти Украины за промедление в передаче пенитенциарной системы в ведение Минюста. В частности, в резолюции 1179 ПАСЕ указывала, что она «глубоко встревожена медленным выполнением Украиной тех обязательств, которые остались», в том числе тем, что «передача ответственности за пенитенциарную систему в Министерство юстиции осуществляется медленно». Затем в 2001 г. в резолюции 1262 ПАСЕ указала: «11. Ассамблея предлагает украинским властям: i. подчинить Государственное управление исполнения наказаний Министерству юстиции завершить передачу Министерству юстиции мест предварительного заключения, которые по-прежнему находятся в ведении Министерства внутренних дел и других служб безопасности». Еще два года спустя в резолюции 1346 по Украине ПАСЕ «призывает власти Украины: ... завершить передачу всей системы исполнения наказаний в ведение министерства юстиции, а также завершить передачу различных следственных изоляторов, все еще находящихся в системе министерства внутренних дел и различных спецслужб, в ведение Государственного департамента исполнения наказаний».

Таким образом, можно сделать вывод, что международные организации, такие как ОБСЕ, Европейский Союз и Совет Европы, выработали единую позицию относительно предпочтительной институциональной модели системы исполнения наказаний, которой является пенитенциарная система, управляемая Министерством Юстиции.