ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА АДМИНИСТРАТИВНЫХ ЦЕНТРОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Авторы: Рзаев Р.Т., магистрант ИГиП ТюмГУ
Халин В.И., магистрант ИГиП ТюмГУ
Научный руководитель: Тепляков Д.О., канд. юр. наук, доцент
Конституция Российской
Федерации в п. 2 статьи 70 использует термин «столица» только по отношению к
административному центру Российской Федерации. Законодательство республик,
входящих в состав Федерации, называет административные центры этих субъектов
Российской Федерации также столицами. В Псковской области и Забайкальском крае,
для наименования административных центров в качестве синонима также
используется термин «столица». Наряду с названием «административный центр»
законодательством субъектов Федерации используются другие наименования:
«административно-политический центр», «областной центр», «областной
административный центр».
В связи с этим в
федеральном законодательстве, как правило, используется общая формулировка
«административный центр (столица) субъекта Российской Федерации». В частности,
в Федеральном законе от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и
о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» автомобильные дороги,
соединяющие столицу Российской Федерации - город Москву с административными
центрами (столицами) субъектов Российской Федерации относятся к автомобильным
дорогам общего пользования федерального значения (пункт 1 части 5 статьи 5), а
автомобильные дороги, соединяющие между собой административные центры (столицы)
субъектов Российской Федерации могут относиться к таким дорогам (пункт 1 части
6 статьи 5).
Вместе с тем в некоторых
законодательных актах Российской Федерации встречается формулировка
«административные центры субъектов Российской Федерации»[1].
Законодательно
установлены особенности порядка присвоения наименований и переименования столиц
и административных центров субъектов Российской Федерации: согласно абзацу
второму части 5 статьи 9 Федерального закона от 18 декабря 1997 года № 152-ФЗ
«О наименованиях географических объектов» (с последующими изменениями)
присвоение наименований столицам и административным центрам субъектов
Российской Федерации и переименование столиц и административных центров
субъектов Российской Федерации осуществляются федеральными законами по представлениям органов государственной
власти субъектов Российской Федерации. Примером присвоения наименования
административному центру (столице) субъекта Российской Федерации является
Федеральный закон от 26.12.2000 № 149-ФЗ «О присвоении столице Республики
Ингушетия наименования - Магас», а примером переименования административного
центра (столицы) субъекта Российской Федерации - Федеральный закон от
11.06.1999 года № 111-ФЗ «О переименовании города Новгорода - административного
центра Новгородской области в город Великий Новгород».
Частями 2 - 4 статьи 24
Федерального закона от 30 декабря 2006 года № 271-ФЗ «О розничных рынках и о
внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» (с последующими
изменениями) установлены специальные правила и требования к розничным рынкам,
находящимся на территориях городов с численностью населения более 500 тысяч
человек, являющихся столицами или административными центрами субъектов
Российской Федерации. Таким образом, под административным центром (столицей)
субъекта Российской Федерации понимается населенный
пункт: муниципальное образование городской округ и город федерального значения
Российской Федерации.
В соответствии с абзацем
третьим пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ
«О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (с последующими
изменениями) распоряжение земельными участками, государственная собственность
на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами
(столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного
самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов
Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными
участками осуществляется исполнительными органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено
законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной
деятельности. Из приведенной нормы федерального законодательства следует, что
административным центром (столицей) субъекта Российской Федерации является
поселение (как муниципальное образование).
Такое терминологическое
разнообразие вносит неопределенность в понимание положения административных
центров и столиц, что не вполне соответствует принципу равноправия субъектов
Российской Федерации, предусмотренному ст. 5 Конституции России.
Неясность вносит
отраженная в законе двойственная характеристика столицы, с одной стороны, как
«места нахождения»[2] органов
государственной власти субъектов Федерации, территориальных органов федеральных
органов власти, а с другой, - как территории соответствующих населенных
пунктов. Из этого вытекает, что территория административных центров и столиц
несет двойную функциональную нагрузку, являясь пространственным пределом
соответствующего уровня власти и ее «материальным субстратом», а также
территорией, законодательно закрепленной для выполнения функций
административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации. В связи с
этим необходимо показать соотношение статусов рассматриваемых населенных
пунктов: статус муниципального образования (для города Москвы - субъекта
Российской Федерации) и статус административного центра (столицы) субъектов
Федерации и столицы Российской Федерации соответственно.
Статус административных
центров и столиц закрепляется разными способами. Примерно половина субъектов в
своих конституциях и уставах даже не предусматривают необходимость принятия
соответствующих законов, а правовой статус их административных центров и столиц
определяется только уставами соответствующих муниципальных образований.
Пробельное правовое
регулирование проявляется в отсутствии на уровне целого ряда субъектов
Российской Федерации специальных законов об их административных центрах и
столицах (около 30 субъектов Российской Федерации), а при наличии таких законов
их качество далеко от совершенства.
Законы субъектов
Российской Федерации о статусе административного центра (столицы) приняты как
на основании бланкетных норм конституций (уставов) субъектов Российской
Федерации (за исключением Республики Татарстан, Республики Хакасии, Чеченской
Республики, Забайкальского, Краснодарского, Красноярского, Приморского краев,
Амурской, Архангельской, Астраханской, Белгородской, Иркутской, Кировской,
Орловской, Ростовской и Тульской областей, где такие законы не приняты), так и
при отсутствии таких бланкетных норм (Республика Калмыкия, Республика Марий Эл,
Республика Саха (Якутия), Ставропольский край, Брянская, Рязанская,
Саратовская, Тюменская, Челябинская области, Ненецкий и Чукотский автономные
округа). При этом в ряде субъектов Российской Федерации (например, в Ивановской
и Калиниградской областях) такие законы признаны утратившими силу[3].
В законах субъектов
Российской Федерации о статусе административных центров (столиц)
административный центр (столица) субъекта Российской Федерации понимается как
место нахождения высших и центральных государственных органов субъекта
Российской Федерации, место возможного нахождения представительств иных
субъектов Российской Федерации, субъектов иностранных федеративных государств,
административно-территориальных образований иностранных государств, а также
территориальных органов федеральных органов государственной власти.
При этом территорией
административного центра (столицы) субъекта Российской Федерации считается
территория города в пределах его границ (Республика Бурятия, Республика
Дагестан, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика
Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания,
Алтайский, Ставропольский края, Брянская, Владимирская, Вологодская, Калужская,
Кемеровская, Костромская, Курская, Мурманская, Оренбургская, Псковская,
Саратовская, Свердловская, Смоленская области, Ненецкий автономный округ,
Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ) или
территория муниципального образования (Хабаровский край, Волгоградская,
Рязанская, Тверская, Тюменская, Челябинская области, Чукотский автономный округ)[4].
При этом во всех субъектах Российской Федерации такое муниципальное образование
имеет статус городского округа.
Отметим также, что
название муниципального образования, наделенного статусом административного
центра (столицы) субъекта России, зачастую становится титульным наименованием
для субъекта Российской Федерации. В иных случаях наименование субъекта
производится по основному этносу, населяющему (населявшему) территорию данного
субъекта, либо по ключевой характеристике территории. Первое характерно для
республик, автономных округов и Еврейской автономной области. Второе
встречается в наименовании краев и Амурской области. Данный вывод можно сделать
из нижеприведенной таблицы.
В некоторых субъектах
Российской Федерации (Республика Мордовия, Республика Северная Осетия - Алания)
закреплено правило о том, что изменение места нахождения административного
центра (столицы) субъекта Российской Федерации может быть осуществлено после
внесения соответствующих изменений в конституцию (устав) субъекта Российской
Федерации с учетом мнения населения субъекта Российской Федерации, выраженного
на референдуме субъекта Российской Федерации.
Законы многих субъектов
Российской Федерации во многом копируют еще доконституционный Закон Российской
Федерации «О статусе столицы Российской Федерации», принятый 15.04.1993г.,
который использует понятие «функции столицы» (ст. ст. 2-5, 7), однако, не дает
определения таких функций и не раскрывает их. Отсутствие законодательно
закрепленных функций административных центров (столиц) снижает эффективность
взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов
Федерации и органов местного самоуправления и развития региональной политики.
Данные противоречия
требуют решения на законодательном уровне, что позволит повысить эффективность
отношений административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации с
другими публичными образованиями (субъектом Российской Федерации и
муниципальными образованиями).
Острота сложившейся
ситуации вызвана еще и тем, что в Российской Федерации административные центры
(столицы) являются системообразующими муниципальными образованиями и несут
основную функциональную нагрузку в развитии субъекта.
К функциям, явно или
косвенно возложенным на муниципальные образования, являющимися
административными центрами (столицами), отнесены:
1) обеспечение
необходимыми условиями для проведения органами государственной власти межрегиональных
и государственных мероприятий, принимая участие в них;
В абсолютном большинстве
нормативных правовых актов субъектов, определяющих статус административных
центров субъектов Российской Федерации, закрепляется обязанность размещения на
их территории территориальных органов
федеральных органов власти, органов государственной власти субъекта Российской
Федерации, участие в организации проведения мероприятий путем создания
необходимых условий, связанных с информационным обеспечением мероприятий,
праздничным оформлением административного центра автономного округа,
обеспечением культурной программы мероприятий.
Также немаловажно выделить обязанность предоставления в аренду органам
государственной власти находящиеся в собственности административного центра
субъекта Федерации зданий, строений, сооружений, жилых и нежилых помещений, а
также - обеспечения необходимых дополнительных мер безопасности и правопорядка
во время проведения мероприятий. Среди подобных
мероприятий можно выделить встречи глав государств, проведение
межгосударственных форум и саммитов.
2) участие в разработке
и осуществлении программ социально-экономического развития всего субъекта;
Подавляющее большинство
субъектов Российской Федерации имеют моноцентрическую структуру
социально-экономической организации. Большинство субъектов Российской Федерации
получили свои наименования по названию административных центров (столиц). Прямо
и косвенно это свидетельствует о важной роли административного центра (столицы)
в социально-экономическом развитии региона. Соответственно разработка и
реализация программ социально-экономического развития всего субъекта в первую
очередь должна затрагивать центр (столицу). Во многих регионах принимаются целевые программы, программы отраслевого
развития, в которых столичные регионы обозначаются как зоны опережающего развития.
3) создание
благоприятных условий для организации и развития туризма;
Российская Федерация
образована по национально-территориальному принципу. Исторические особенности,
традиции многочисленных народов, проживающих в России, биологическое и географическое
разнообразие безусловно являются привлекательными для иностранных и российских
туристов. Они могут являться ключевыми элементами в туристической отрасли
региона. Как правило, административный центр (столица) и является центром
туризма, также он является «транспортными воротами» всего региона. Развитие
туризма и транспортной инфраструктуры
субъектов Федерации способствуют углублению межрегиональных и
государственных связей, что способствует экономическому развитию региона в
целом.
4) участие в осуществлении
региональных и межрегиональных связей;
Осуществление
региональных и межрегиональных связей является важнейшей составляющей
экономической, политической и административной деятельности субъекта Федерации.
В связи с тем, что местом размещения органов государственной власти субъектов
является административный центр (столица), то эта функция автоматически
становится функцией административного центра (столицы)[5].
5) осуществление
мероприятий, необходимых для развития инфраструктуры;
В связи
с преобладающей моноцентричностью социально-экономической структуры субъектов
Российской Федерации развитие социальной, промышленной, транспортной,
образовательной и культурной инфраструктуры является важнейшей задачей для
административных центров (столиц), как зон максимальной концентрации населения
и производства[6].
6) создание условий для
повышения интеллектуального капитала региона;
В связи с важностью
осуществляемых полномочий органов власти, расположенных на территории
административных центров (столиц), а также
- высокой концентрацией организаций сферы производства и услуг остро
встает вопрос о развитии кадрового и интеллектуального капитала жителей
субъекта Федерации, как потенциальных работников[7].
7) формирование среды
максимально удобной для миграционных процессов;
Административные центры
(столицы) субъектов России обладают повышенной социально-экономической и
демографической привлекательностью, что в свою очередь приводит к увеличению
миграционных потоков. Также центры являются ключевыми транспортными развязками
своих регионов и России в целом. Недостаточная урегулированность
вышеперечисленных аспектов приводит к снижению комфортности проживания местного
населения и оттоку населения, а также повышению уровня преступности.
8) построение
положительного имиджа всего субъекта в целом;
Административные столицы
(центры) субъектов являются транспортными воротами своих субъектов и титульными
населенными пунктами своих субъектов. Эти факторы являются ключевыми при
формировании имиджа субъекта Федерации[8].
Все
вышеизложенное позволяет сформулировать определение административного центра
субъекта Федерации.
Итак,
административный центр субъекта Российской Федерации - это, во-первых,
городской округ или город федерального значения, наделенные федеральными
законами или законами субъектов столичным статусом; во-вторых, в нем
располагаются территориальные органы федеральных органов власти, органы
государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципального
образования; в-третьих, его органы местного самоуправления выполняют
специальные функции, отражающие «столичный» статус городского округа; в-четвертых, его собственное наименование часто
повторяется в названии всего субъекта России; в-пятых, является экономическим,
транспортным, научным, учебно-образовательным, социально-культурным, духовным
центром, сосредоточением интеллектуального, производственно-технического
потенциала.
[1] См.: абзац первый пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 17 декабря 1994 года № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи», часть 3 статьи 52 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»
[2]
О статусе столицы Российской Федерации: закон
Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 // Собрание законодательства
Российской Федерации. – 1995. –№ 30. – Ст. 2863.
[3] Сабаева С.В. Статус отдельных
административно-территориальных единиц в решениях Конституционного Суда
Российской Федерации / С.В. Сабаева //
Конституционные чтения. Вып. 5: Проблемы науки конституционного права в
решениях Конституционного Суда Российской Федерации / под ред. Т.Д. Зражевской.
- Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2011. С. 11
-13.
[4] Сабаева С.В. Статус отдельных
административно-территориальных единиц в решениях Конституционного Суда
Российской Федерации / С.В. Сабаева //
Конституционные чтения. Вып. 5: Проблемы науки конституционного права в
решениях Конституционного Суда Российской Федерации / под ред. Т.Д. Зражевской.
- Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2011. С. 12.
[5] Местное самоуправление в современной России: аналитический доклад «Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России». - М.: Моск. обществ. науч. фонд, 2005. - 240 С.
[6] Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие / В.В.Иванов, А.Н. Коробова – М.: ИНФРА-М, 2012. – 718 С.
[7] Горный М., Ошурков А. Основы муниципальной экономики, под редакцией М.Горного и А.Ошуркова. - Изд-во «Весь мир», 2010. – С. 154.
[8] Кутафин О.Е.,Фадеев В.И. Муниципальное право
Российской Федерации / О.Е.Кутафин, В.И. Фадеев. - М., 2010. –С. 118.