Мулендеева Л.Н.

Самарская академия государственного и муниципального управления, Россия

Методология бюджетного планирования

В экономической литературе существует множество подходов к пониманию сущности бюджетного планирования. Ряд авторов, в том числе А.М. Александров [1, 14], Л.А. Дробозина [2, 81], Н.В. Бакша [3, 44] выделяют две стороны бюджетного планирования – составление бюджета и исполнение бюджета. Такой подход в отечественной экономической литературе был сформирован в советское время. Его сторонниками были Г.К. Шеховцов, Д.А. Аллахвердян, Э.А. Вознесенский и др.

В трудах Т.М. Ковалевой и С.В. Барулина содержится следующее определение бюджетного планирования: это «инструмент управления бюджетной системой и межбюджетными отношениями при составлении бюджетов на основе принципов и методов, исходящих из бюджетной политики государства» [4, 166]. Таким образом, в данном определении подчеркивается лишь одна сущностная сторона бюджетного планирования – составление бюджетов. Указанный подход нашел свое отражение в методических разработках Министерства финансов Российской Федерации, в которых бюджетное планирование трактуется как процесс формирования бюджета на основе принципов и методов, исходящих из бюджетной политики государства. Его сущность состоит в составлении, рассмотрении и утверждении бюджета. Бюджетное планирование — это процесс формирования размеров бюджетных средств, которые можно мобилизовать в качестве доходов, финансирования расходов, привлечения и погашения заимствований [5].

Придерживаясь последнего подхода, отметим наиболее точное, на наш взгляд, определение бюджетного планирования, предложенное украинскими экономистами Л.В. Панкевичем и М.А. Зваричем: это «комплекс организационно-технических, методических и методологических мероприятий на таких стадиях бюджетного процесса, как составление, рассмотрение и утверждение бюджетов для определения объемов и источников формирования и направлений использования бюджетных ресурсов государства с целью обеспечения стабильного социально-экономического развития общества» [6].

Бюджетному планированию принадлежит центральное место в управлении финансовой системой государства. С его помощью достигаются необходимые пропорции в распределении валового внутреннего продукта между отраслями экономики и территориальными образованиями, обеспечиваются финансовыми ресурсами приоритетные сферы экономической деятельности, проводится единая финансовая политика на территории государства.

Дискуссионным является вопрос, касающийся методологии бюджетного планирования – какие именно элементы входят в ее состав.

Так, например, С.Ю. Попков под методологией планирования понимает «совокупность приемов исследования с целью познания и преобразования действительности» [7, 215] и включает в ее структуру такие элементы, как логика, методы и принципы. Т.М. Ковалева определяет методологию планирования в узком смысле как «внутренние законы (правила) планирования, которые выражаются в методах планирования» [8, 112]. Позиция же С.Ю. Попкова соответствует трактовке бюджетного планирования в широком смысле, приверженцами которой являются Л.П. Владимирова, Е.А. Черныш, Э.А. Уткин и др.

Согласимся с точкой зрения Т.М. Ковалевой и под методологией бюджетного планирования будем понимать совокупность методов, используемых в бюджетном планировании. Логика и принципы согласно указанному подходу отражают теоретические положения процесса бюджетного планирования.

Под методами бюджетного планирования понимают конкретные способы и приемы расчета плановых показателей [3, 63].

В число таких методов входят:

1. Балансовый, направленный на достижение баланса между взаимозависимыми показателями плана, и заключающийся в планировании источников и направлений расходования бюджетных средств во взаимосвязи.

2. Системный, характеризующийся разделением экономической системы на подсистемы в целях в целях определения в них главных проблем перспективного развития, а также выявлением и учетом положительных и отрицательных факторов в различных подсистемах.

3. Нормативный, направленный на установление четкой зависимости между ресурсами и ожидаемыми результатами с использованием системы норм и нормативов.

4. Программно-целевой, заключающийся в направлении ресурсов на общественно значимые количественно измеряемые результаты с одновременным мониторингом и контролем за достижением поставленных целей и ожидаемых результатов и обеспечением качества процедур бюджетного планирования.

5. Экономико-математический, основанный на применении математических приемов при анализе экономических систем, прогнозировании экономического роста, оценке финансового потенциала, а также на использовании экономико-математических моделей системы национальных счетов, финансовых ресурсов, затрат и др.

6. Перманентный, реализуемый в рамках среднесрочного бюджетного планирования и обеспечивающий взаимосвязь бюджетов по времени по доходным и расходным показателям.

7. Автоматический, характеризующийся переносом итогов исполнения бюджета по доходам и расходам по отдельным разделам и статьям бюджета за отчетный период на новый период.

8. Статистический, направленный на определение тенденции к росту (мажорация) или снижению (минорация) на основе статистической обработки динамического ряда за 10-15 лет и на корректировку соответствующих статей доходов и расходов в соответствии с трендом.

9. Оценочный, заключающийся в определении оптимальной величины ожидаемых поступлений в бюджет и в изменении расходов бюджета путем оценки предполагаемой конъюнктуры.

В работах Т.М. Ковалевой и С.В. Барулина указываются также такие методы бюджетного планирования, как:

– вариантный, согласно которому бюджет любого уровня управления должен разрабатываться в двух вариантах, что продиктовано необходимостью защиты бюджетов от изменения мировой и российской конъюнктуры рынка [4, 173];

– метод резервирования, способствующий снижению бюджетных рисков за счет сосредоточения бюджетных средств в различных фондах [8, 117] (на федеральном уровне – в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния).

С.Ю. Попков в число методов бюджетного планирования наряду с рассмотренными выше нормативным, балансовым, программно-целевым методами включает также:

– метод экономического анализа – сравнение фактических данных с плановыми с целью определения степени выполнения бюджетных показателей;

– метод экстраполяции – определение бюджетных показателей на основе установления устойчивой динамики их развития (значение бюджетного показателя в базовом периоде корректируется на относительно устойчивый темп его роста);

– индексный метод – использование системы разнообразных индексов при расчете плановых бюджетных показателей (например, индексов-дефляторов);

– бюджетное прогнозирование – разработка различных вариантов развития бюджета, их анализ и обоснование, оценка возможной степени достижения определенных целей в зависимости от характера действий органов власти различного уровня управления экономикой;

– математическое моделирование – учитывает множество взаимосвязанных факторов, влияющих на бюджетные показатели, и позволяет выбрать оптимальный вариант проекта бюджета;

– метод экспертных оценок – обобщение оценок специалистов-экспертов по определенному вопросу;

– составление сценариев – разработка сценариев, позволяющих оценить последствия тех или иных решений;

– эконометрическое прогнозирование – основано на принципах экономической теории и статистики, позволяет рассмотреть одновременное изменение нескольких переменных, влияющих на бюджетные показатели;

– метод тренда – предполагает зависимость бюджетного показателя от фактора времени.

Несложно заметить, что в классификации методов бюджетного планирования, предложенной С.Ю. Попковым, такие методы, как математическое моделирование и эконометрическое прогнозирование в совокупности отражают суть экономико-математического метода и, по нашему мнению, нет необходимости их разделения. Суть метода бюджетного прогнозирования соответствует содержанию вариантного метода. Более того, в экономической литературе понятия «прогноз» и «план» рассматриваются отдельно. В общем смысле прогноз – это комплекс аргументированных предположений (выраженных в качественной и количественной формах) относительно будущих параметров экономической системы. Г.Б. Поляк определяет прогноз развития бюджета как «комплекс вероятностных оценок возможных путей развития его доходной и расходной частей» [9, 66]. Цель бюджетного прогнозирования, как отмечает автор, заключается в том, чтобы на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению. Бюджетное прогнозирование, как правило, предшествует бюджетному планированию, в связи с этим не может быть рассмотрено в качестве метода бюджетного планирования. Более приемлемым в данном случае представляется именно вариантный метод, включающий в себя также составление сценариев.

В последнее время получил широкое распространение метод бюджетного планирования, именуемый бюджетированием, ориентированным на результат (БОР).

Бюджетирование, ориентированное на результат – это система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами. БОР характеризуется следующими чертами:

– определяются и формулируются конкретные цели, которые должны быть достигнуты в результате расходования бюджетных средств;

– разрабатывается система показателей, согласно которой осуществляется мониторинг степени достижения поставленных целей;

– предоставляется большая свобода распорядителям и получателям бюджетных средств в принятии решений по наиболее эффективной структуре расходов;

– повышается ответственность распорядителей бюджетных средств за достижение поставленных целей путем внедрения системы мониторинга и оценки эффективности их деятельности, позволяющей отслеживать степень выполнения принятых обязательств;

– оплата труда работников бюджетной сферы осуществляется по результатам деятельности и степени личного вклада в достижение результатов [10].

Все перечисленные выше методы бюджетного планирования согласно логике бюджетного планирования реализуются на различных его этапах. Так, на этапе анализа выполнения финансового плана за отчетный период в качестве основного используется метод экономического анализа, в том числе горизонтальный и вертикальный анализ, трендовый и факторный анализ. На этапе расчета плановых показателей используются такие методы, как метод экстраполяции, нормативный, индексный, программно-целевой. На третьем этапе – составления финансового плана на очередной год и плановый период – применяются балансовый, вариантный и др. методы.

Литература:

1. Александров, И.М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. 2-е изд / И.М. Александров. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2007.

2. Общая теория финансов: учебник / Под ред. Л.А. Дробозиной. - М.: ЮНИТИ, 2003.

3. Бакша, Н.В. Бюджетное планирование и прогнозирование: Учебное пособие / Н.В. Бакша. - Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2009.

4. Ковалева, Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалева, С.В. Барулин. - М.: КНОРУС, 2005.

5. Министерство финансов. Управление региональными и муниципальными финансами. Учебное пособие для работников муниципальных финансовых органов. - М., 2007.

6. Панкевич, Л.В. Бюджетний менеджмент / Л.В. Панкевич, М.А. Зварич. - К.: ЗНАННЯ, 2006.

7. Попоков, С.Ю. Принципы и методы планирования и прогнозирования доходов бюджета / С.Ю. Попков // Бизнес в законе, 2011. № 6. С. 215–217.

8. Ковалева, Т.М. Резервирование как метод бюджетного планирования / Т.М. Ковалева // Вестник Самарского государственного экономического университета, 2014. № 3 (113). С. 112-117.

9. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

10. Научно-исследовательский институт труда и социального страхования. Учебно-методическое пособие по вопросам внедрения программно-целевого принципа формирования федерального бюджета. - URL: http://www.rosmintrud.ru/docs/mzsr/employment/34/UMR_budzhet.doc.