Черномырдина Е.В.

Самарский государственный экономический университет

Концессии как форма государственно-частного партнерства

В теории государственно-частного партнерства считается, что концессии – наиболее распространенный тип государственно-частных отношений, в рамках которого публичные функции передаются частным субъектам. Концессионное законодательство сегодня есть более чем в 120 странах мира, Россия – не исключение. Соответствующие правоотношения сегодня регламентируются Федеральным законом от 21 июня 2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях». В соответствии со ст. 1 указанного закона концессионное соглашение – это договор, по которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности на срок, установленный этим соглашением.

Специалисты обращают внимание на тот факт, что в отличие от зарубежных правопорядков, от правовой практики советского государства 20-х годов современная правовая система России не использует понятие «концессия», заменяя его категорией «концессионное соглашение».

Представляется, что это соответствует современной традиции гражданского права, так как концессия не рассматривается в качестве субъекта права, а, следовательно, значение в области правового регулирования имеет характер распределения прав и обязанностей между публичными и частными субъектами.

К слову, в законодательстве Европейского союза также отсутствует понятие концессии, но в Документе о ГЧП и Законе Сообщества по вопросам контрактов с государством и концессиям определены признаки соответствующих отношений: в соответствии с договором о концессии орган власти доверяет третьей стороне целое или частичное управление услугами, за которые органы власти несут ответственность и за предоставление которых третья сторона берет на себя риск.

В российском праве определено, что в качестве концедента в таких договорах выступает Российская Федерация либо субъект Российской Федерации в лице уполномоченных органов. Согласно изменения, внесенным в Закон о концессиях 30 июня 2008 г. концеденты получили право передавать по нормативному акту соответствующего уровня осуществление отдельных прав и обязанностей государственным органам и юридическим лицам. По всей видимости, подобные трансформации законодательства связаны с общей направленностью административной реформы, ориентированной на делегирование полномочий государства частным или квазичастным субъектам. Однако сам механизм подобного делегирования, распределение полномочий и ответственности законодательно до сих пор не определены. Нерешенным остается еще один вопрос, вставший как нельзя остро в процессе подготовки соглашения по проекту «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге. Современное законодательство не предполагает множественности лиц на стороне концедента, а в условиях, когда в стране четко не разграничена публичная собственность, есть пересечение компетенций, такое ограничение затрудняет реализацию концессионных соглашений.

И вместо общей корректировки закона, предусматривающей возможность множественности лиц на стороне концедента, наше государство идет по пути индивидуальных решений. Так, например, 23 ноября 2007 г. был принят Указ Президента РФ №1571 «О передаче в собственность Красноярского края находящихся в федеральной собственности акций открытого акционерного общества «Аэропорт «Красноярск». В соответствии с указанным актом в собственность Красноярского края переданы 51% находящихся в федеральной собственности акций для привлечения администрацией Красноярского края на условиях ГЧП инвестиций в комплексную реконструкцию и модернизацию объектов авиатранспортной инфраструктуры аэропорта.

На стороне концессионера – индивидуальный предприниматель, юридическое лицо либо субъекты договора простого товарищества.

Закон не закрепляет по отношению к концессионеру требование быть коммерческой организацией, хотя в мировой практике концессионные соглашения вполне артикулировано относят именно к предпринимательским сделкам.

К существенным условиям концессионного соглашения российское законодательство относит:

- условие о концессионной плате (в твердой сумме единовременных либо периодических платежей; в виде доли продукции или доходов, полученных концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной соглашением; в форме передачи концеденту в собственность имущества);

- обязательства концессионера по созданию и/или реконструкции объекта концессионного соглашения, соблюдения сроков его создания, по осуществлению деятельности, предусмотренной соглашением;

- срок действия соглашения;

- описание, в том числе технико-экономическое показателей объекта концессионного соглашения.

К договорным (факультативным) условиям (перечень которых закрытый) закон относит:

- размер инвестиций концессионера;

- порядок внесения изменений в договор;

- обязательства по подготовке проектной документации;

- обязательства по подготовке территории;

- размеры ответственности, в том числе неустойки;

- обязанности по предоставлению государственных или муниципальных гарантий;

- размер расходов, принимаемых на себя концедентом;

- размер государственных и муниципальных гарантий.

Условие о государственных гарантиях, включенное в концессионное соглашение, сегодня, хотя и устанавливается в соответствии с законом, может не подкрепляться реальными финансовыми обязательствами государства. Предельные объекты государственных гарантий определяются законом о бюджете на год. При длительных концессионных соглашениях возможны риски неисполнения принятых на себя государством обязательств. В условиях приоритета бюджетного права по отношению к договорным условиям, гражданскому праву, такая ситуация вполне прогнозируема.

Достаточно сложным остается вопрос об объекте концессионного соглашения. В Законе определен достаточно широкий перечень таких объектов, но он определен как закрытый. Это означает, что объектом концессионного соглашения не могут быть, во-первых, иные объекты, не попавшие в список (например, земельные участки), во-вторых, права на соответствующие объекты, в-третьих, деятельность относительно определенного имущества (а не само это имущество).

Авторы исследования «Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в России», подготовлено в 2014 году по заказу Министерства экономического развития обращают внимание на такой факт. По данным мониторинга Министерства экономического развития в 2013 году от регионов была получена информацию о реализации 1347 концессионных соглашений. Но поскольку закон не предусматривает возможность заключения концессионного соглашения, предметом которого выступает сразу несколько объектов, то по факту в отношении одного комплекса связанных объектов, переданных в концессию, могло заключаться до сотни соглашений. В результате аналитиками было введено понятие «концессионный проект», объединяющее несколько соглашений, имеющих общую цель. В итоге 1347 соглашений, заявленных субъектами федерации, превратились в 79, по которым имеются сведения.

Наиболее востребованной сегодня модель концессии является в социальной сфере, особенно в области здравоохранений, и в сфере транспорта. Наименьшее распространение имеет в области ЖКХ. Лидерами по использованию концессионных соглашений сегодня являются Нижегородская область, Санкт-Петербург, Новосибирская область, Республика Татарстан, Калужская область, Мурманская область, Республика Удмуртия.

Наиболее известными концессионными проектами сегодня являются строительство Западного скоростного диаметра, Орловского тоннеля (Санкт-Петербург), весьма распространенной стала практика передачи в концессию объектов инженерных коммуникаций в городах и муниципальных районах.

Специалисты отмечают, что концессии в России развиваются медленно, хотя, думается, вопрос скорости здесь не столь важен. Принципиальным является, на наш взгляд, даже не вопрос о недостатках действующего правового регулирования, хотя они на лицо. В частности, чрезмерно детализированное, императивное регулирование является препятствием, как для публичных субъектов, так и для частных. Нерешенным остается и вопрос о защите прав концессионеров, в частности, их прав на возврат инвестиций. Главная проблема в другом. Сегодня не определен потенциальный рынок объектов концессий, которые представляли бы интерес для концессионеров. Продвижение соответствующих проектов носит, скорее, административный, нежели рыночный характер. Реализация затягивается на несколько лет, стоимость многократно возрастает по сравнению с первоначальной. И в итоге незащищенными оказываются именно публичные интересы.