кандидат юридических наук, доцент Д.А. Абдилда
Гуманитарный Университет
транспорта и права имени Д.А. Кунаева, Республика Казахстан
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ПРАКТИКА
РАЗРЕШЕНИЯ ВОПРОСОВ ПРАВОПРЕЕМСТВА ГОСУДАРСТВ
Стремительное развитие науки и
техники в начале ХХ столетия, окончание Первой мировой войны и заключение
Версальского мирного договора, крупно изменившего политическую карту мира, рост
демократических сил и возникновение новых государств, создание Лиги Наций и
многое другое оказали важное влияние на формирование международного права
качественно нового формата. На практике, государства продуцировали
международно-правовые нормы, которые на данный период времени сыграли
существенную роль в развитии института правопреемства. В частности, в решении
одного из наиболее актуальных аспектов правопреемства, касающегося
государственной собственности, распространенным правилом, применявшимся при
всех формах правопреемства, стало отчуждение собственности
государства-предшественника (в случаях цессии, разделения, объединения) в
пользу преемника без какой-либо компенсации.
В частности, часть 3 статьи 256 Версальского мирного договора от 1919
года закрепляет, что в виду тех условий, по которым Эльзас-Лотарингия была
передана Германии в 1871 году, Франция должна быть освобождена от любых выплат
или компенсаций согласно настоящей статье за любую собственность или имущество
Германской Империи или Государств оговоренных здесь [1].
Соответствующим образом решался вопрос и в
результате полного исчезновения предшественника. Отсюда вытекает, что принцип
территориальности являлся главным регулятором процесса правопреемства в
отношении государственной собственности. Хотя вплоть до 80-х гг. ХХ столетия и
не существовало универсальной правовой дефиниции последней, многие определения
разрабатывались и предлагались в специфических соглашениях, а также
международно-правовых механизмах разрешения вопросов правопреемства государств
и международно-правовой практике. Так, в вышеупомянутом Версальском мирном
договоре понятия государственной собственности, прав и интересов, связанных с
правопреемством, нашли свое отражении в той редакции, которые впоследствии были
восприняты Венской конвенцией 1983 года. В то же время новая терминология
трактовалась весьма широко и позволяла распространять свои действия на так
называемую «полугосударственную» собственность, что впоследствии затрудняло
вопросы разграничения собственности государства и собственности какой-либо
организации. Подобные нормы, касающиеся перехода прав на собственность от
предшественника государству-преемнику, нашли отражение в статье 256 Мирного
договора, совершенного в Версале, где указывается, что собственность включает в
себя собственность Короны, Империи или государств, а также частную
собственность бывшего Германского Императора и других членов королевской семьи
[1]; статье 60 Договора о мире с Турцией от 1923 года, по которой государства,
отделившиеся от Оттоманской империи в результате Балканских войн или на
основании данного Договора без какой-либо компенсации должны приобрести всю
собственность и имущество Империи, находящейся на их территории; статье 208
Договора, совершенного в Сен-Жермэне в 1919 году, по которому решался вопрос о
разграничении собственности между Австрией и Венгрией, а также ряда других.
Следует отметить, что в отличие от
собственности к государственным архивам применялись специальные нормы. Основным
правилом являлось то, что архивы, которые имели отношение к территории,
переходящей к новому суверену должны принадлежать преемнику, в то время как
архивы, частично затрагивавшие интересы нового суверена должны оставаться у
государства-предшественника, но при условии доступа к ним преемника. Такое
решение было продиктовано общими правилами, вытекающими из статуса
государственных архивов, когда принцип происхождения должен дополняться
принципом уместности. Эти нормативные правила были подтверждены практикой
правопреемства в различных международных договорах. В частности, в статьях 38 и
52 Версальского договора; статье 274 Сен-Жермэнского договора, дополненного Соглашением
между Правительствами Австрии и Королевства Сербии, Хорватии и Словении,
касающимся имплементации статьей 93, 191-196 указанного Договора; статьи 7 и 12
Мирного договора с Италией от 1947 года; Британско-Израильским соглашением от
30 марта 1950 года, касающегося управления архивами в Палестине, а также
Соглашением, заключенного 1 декабря 1947 года между Индией и Пакистаном о
распределении архивов бывших британских колоний. Кроме того, эти же правила
нашли отражение и в других международно-правовых средствах как резолюция 6-го
Международной конференции об Архивах, проходившей в Варшаве в мае 1961 года, и
рекомендации ЮНЕСКО в период с 1976 по 1979 гг. Необходимо также указать, что
несмотря на контурно сформировавшийся международно-правовой механизм
правопреемства некоторые вопросы требовали предельной осторожности, в то время
как другие оставались неразрешенными. Во-первых, необходимым условием при
распределении архивов являлось строгое разграничение на архивы исторические и
административные, т.е. последние были жизненно важными для нового государства в
целях дальнейшего эффективного управления территорией. Во-вторых, правила, по
которым определялась судьба государственных архивов во всех случаях преемства,
не применяются к библиотекам и произведениям искусства, статус которых
институтом правопреемства не установлен.
В контексте исследуемых объектов
правопреемства, указанных, как известно, в статье 1 Венской конвенции 1983
года, интерес представляет международно-правовая практика государств рассматриваемого
времени, т.е. до принятия в 1983 году упомянутой конвенции, относительно
государственных долгов. Если в этот период вопрос о распределении
государственной собственности и архивов не вызывал особых затруднений, то
проблема правопреемства относительно долгов государства-предшественника
вызывала споры и на практике решалась неоднозначно. В некоторых случаях
правопреемства долги в полном объеме переводились на государство-преемника, в
других примерах наблюдается абсолютный отказ от долгов, тогда как в третьих,
государства находят удовлетворительное для участвующих сторон решение [2].
Международно-правовая практика выработала
собственные общие правила регулирования рассматриваемого вопроса. Во-первых,
была проведена классификация государственных долгов на общие, локальные и
локализированные. Под общими долгами подразумевались те, обязательство по
которым несло центральное правительство. Долги, образованные местной общиной
являлись локальными, а под локализированными понимались долги, вытекающие из
действий центрального правительства, действовавшего в исключительных интересах
местной общины. Последние две категории не подпадали под действие правил о
правопреемстве, и в каждом отдельном случае решались индивидуально. Во-вторых,
имелось общее согласие в том, что так называемые «одиозные долги», то есть
долги государства, которые не затрагивают интересов народа соответствующей
территории или образовавшиеся неправомерными способами как, например, в
результате агрессии, не являются объектом преемства. Из практических примеров
акцепта долга государства-предшественника можно привести статью 254
Версальского мирного договора, где, в частности, указывается, что Державы, к
которым были уступлены территории Германии, должны, с оговоркой по статье 255,
приложить усилия для выплаты части долга Германской Империи по состоянию на 1
августа 1914 года, рассчитанного на основе средней цифры трех бюджетных годов
1911, 1912 и 1913 согласно отношению, существовавшему между какой-либо
категорией доходов на уступленной территории и соответствующими доходами всей
Германской Империи в целом, которые будут указаны Репарационной комиссией, как
дающие справедливую меру относительной платежеспособности уступленных
территорий [1].
Межгосударственная практика в
области правопреемства международных договоров в указанный период,
характеризующийся возникновением новых акторов международного права вследствие
обретения государственной независимости доминионами, в целом соответствовала
нынешнему Венскому режиму 1978 года, но вместе с тем содержала и особенности. В
частности, обращает внимание следующий эпизод. С 1887 года Австралия,
Британская Индия, Канада, Новая Зеландия и Южная Африка были членами т.н. Союза
Бернской конвенции об охране литературных и художественных произведений
открытой для подписания 9 сентября 1886 года и вступившей в силу 5 декабря 1887
года. Следует оговориться, что хотя зависимые территории не обладают
полномочиями договаривающихся государств или суверена они могли быть связанными
с Бернской конвенцией как реципиенты юридических правил последней. Такие
территории могли бы быть инкорпорированы в Союз и стать участниками, к которым
применимы положения Конвенции, даже если они и не являются договаривающейся
стороной [3]. Таким образом, многие доминионы договаривающихся государств были
связаны с Бернской конвенцией. Это указывает на то, что территориальное
действие Союза не ограничивается только территорией метрополии
договаривающегося государства. Тем не менее, в 1928 году зависимые территории
обрели новый статус, став договаривающимися государствами в составе Бернского
Союза, с полным правом участия в Конференциях по пересмотру положений конвенции
и несении бремени расходов Международного бюро. В тоже время изменение их
статуса было следствием ноты Британского правительства в адрес правительства
Швейцарии, в которой содержалось заявление о желании каждой из указанных выше
стран считаться присоединившимися к Бернской конвенции. Нота была
распространена всем правительствам государств Союза циркуляром Федерального
совета Швейцарии, в котором, в частности, указывалось: «…нотой…
дипломатического представительства Его Британского Величества в Берне
Федеральный совет Швейцарии был информирован о желании правительства
(приводится название государства-доминиона) считаться присоединившимся к…
категории, разделяющей расходы Международного бюро. Данное двусоставное
заявление означает смену статуса (приводится название государства-доминиона) в
составе Союза. От числа… датирующее Британскую ноту (или даты прямо в ней
указанной) доминион фактически становится договаривающимся государством,
поскольку оно формально было связано с Союзом только как не самоуправляемая
Британская колония…» [4, c.11-12].
Как указано выше доминионы присоединились к Союзу в качестве
договаривающихся государств с даты заявления ноты Британским правительством, в
частности для Австралии с 14 апреля 1928 года, или с даты указанной в ноте – 1
апреля 1928 года для Британской Индии или 24 апреля 1928 года для Новой
Зеландии. Кроме того, новые государства были связаны положениями Берлинского акта
1908 года вследствие того, что Великобритания при подписании распространила его
действие на все свои территории. Хотя заявление Британского правительства
привело в действие статью 25 Берлинского акта, касающегося процедуры
присоединения государств не входящих в состав Союза, в распространенном докладе
Международного бюро Бернского Союза смена статуса доминионов рассматривалась
как акт правопреемства [5, с.3-4]
В противоположность рассмотренным
доминионам смена статуса Ирландии как участницы той же Бернской конвенции
развивалась по иному пути. После заключения 6 декабря 1921 года Договора между
Великобританией и Ирландией, последняя присоединилась к Бернскому Союзу в
качестве независимого государства 5 октября 1927 года нотой дипломатического
представительства Его Британского Величества в Берне адресованной правительству
Швейцарии. Федеральный совет Швейцарии циркуляром от 21 октября 1927 года
информировал страны Союза о присоединении Ирландского Свободного Государства. В
ноте, сопровождавшей циркуляр, Международное бюро рассматривало процесс
присоединения Ирландского Свободного Государства к Бернской конвенции как акт,
исходящий от независимой территории, вышедшей из Союза, и, следовательно, не
является правопреемством. По всей видимости, такая позиция была обусловлена
вышеуказанной официальной нотой Великобритании, в которой указывалось: «… когда
происходит разделение государства, следует говорить о том, что когда часть его
территории отделяется от целого, чтобы стать новым государством либо частью
другого государства (аннексия), то договоры заключенные уступающим государством
перестают быть применимы к области, в отношении которой произошла смена
суверенитета. Новое или аннексированное государство не является преемником прав
и обязательств, вытекающих из соглашений уступающего (предшествующего)
государства, если эти соглашения не создают прав относительно объекта
разделения или цессии. Более того, учитывая, что договора побуждены
определенными интересами, которые являются глубоко личными для договаривающегося
государства, права и обязательства, вытекающие из этого, не могут быть переданы
другому государству. Новое или аннексированное государство не может быть
связанным соглашениями, в которых оно не участвует как договаривающееся
государство» [4, c.13].
В контексте исследуемых событий небезынтересна позиция Великобритании относительно участия своих доминионов после обретения ими независимости в качестве договаривающихся государств Женевских конвенций об улучшении участи раненных и больных в действующих армиях 1864 и 1906 гг., впоследствии заменившиеся одноименной Конвенцией от 12 августа 1949 года. В документах Международного Красного Креста такие страны как Австралия, Канада, Индия, Ирландское Свободное Государство и Южная Африка упоминаются как участницы Конвенциях 1864 и 1906 гг. В тоже время документы умалчивают как о дате, так и способе участия указанных стран в Конвенциях. Исследователи указывают, сопоставляя перечень государств-участников Конвенций 1864 и 1906 гг. с теми, кто участвовал в Женевской дипломатической конференции в июле 1929 года, обнаруживается, что пять доминионов стали участниками Конвенций в результате правопреемства. На это обращает внимание следующее обстоятельство. В сборнике «Акты дипломатической конференции 1929 года» (Actes de la Conference Diplomatique de 1929), выпущенного по результатам конференции в Женеве, перечень государств-участников Конвенций 1864 и 1906 гг. не содержит ссылки на указанные доминионы Британской империи в числе тех, кто ратифицировал или присоединился к Конвенциям. С другой стороны статья 1 Процедур Конференции определяет, что конференция состоит из делегаций всех стран-участниц Женевских конвенций от 22 августа 1864 года и 6 июля 1906 года, и здесь Австралия, Канада, Индия, Ирландское Свободное Государство и Южная Африка появляются в перечне государств, участвующих в Конференции 1929 года. Более того, эти страны подписали Заключительный акт конференции и, соответственно, Третью Женевскую конвенцию об обращении с военнопленными от 27 июля 1929 года. Следует обратить внимание также на то, что при подписании Заключительного акта конференции и Третьей Женевской конвенции Великобритания, как член Лиги Наций, заявила о распространении положений конвенции на все территории империи.
Таким образом, Австралия, Канада, Индия, Ирландское Свободное Государство и Южная Африка стали участниками Конвенции 1906 года путем правопреемства. Международный Красный Крест рассматривал эти государства в качестве отдельных участников Конвенции с момента, когда они, изменив свой международный статус, получили право заключать межгосударственные соглашения от своего имени.
Наряду с вышеуказанным и развитием международно-правовых механизмов, касающихся запрещения агрессивных и колониальных войн, аннексий и контрибуций, признания права народов на самоопределение происходит трансформация проблемы правопреемства государств, возникают новые подходы и определения. Рассмотренные выше ситуации показывают, насколько неоднородна позиция государств и международных организаций в решение вопросов, международно-правовое регулирование которых не оформлено в четкие рамки, согласованные и транспарентные механизмы.
Список
использованных источников
1. Friedensvertrag von Versailles. www.documentarchiv.de
2.Венская Конвенция о
правопреемстве государств в отношении государственной собственности,
государственных архивов и государственных долгов, Вена, 8 апреля 1983 г. hwww.law.edu.ru
4.
Hegel G.W.F. Philosophy of Right. Batoche Books Limited. Kitchener, Ontario. 2001. 281 p.
5.L’Union Internationale au seuil de 1929. Le
Droit d’Auteur, 1929.