доктор юридических наук, профессор В.А. Малиновский

доктор юридических наук, доцент Г.А. Алибаева

Гуманитарный Университет транспорта и права имени Д.А. Кунаева, Республика Казахстан

СТАНОВЛЕНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ

НЕЗАВИСИМОЙ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Для исследования современной конструкции казахстанской формы правления в период становления и укрепления государственной независимости базовой является конституционная характеристика Республики Казахстан как государства, утверждающего себя в качестве демократического и правового.

Конституцией Казахстан определен государством с президентской формой правления.

Как известно, в наиболее общем плане и устоявшейся традиции современные государства по форме правления подразделяются на монархии и республики. В основе такой дифференциации лежит большей частью статус главы государства с присущими ему порядком избрания (или престолонаследия), функциями и полномочиями, а также взаимоотношениями главы государства с парламентом и правительством. Однако сегодня этого становится недостаточно.

Освещая особенности скандинавских монархий, М.А. Исаев применительно к Королевству Швеция пишет следующее: «Сегодня мы можем характеризовать форму правления Швеции как условно монархическую, стремящуюся к собственному отрицанию. В этой связи ситуация в Швеции могла бы показаться уникальной, если бы не аналогичное положение, например, в Японии. По форме правления — это тоже в общем-то монархия, но монархия весьма условная» [1, с. 173].

Уникальность формы правления Японии заключается в том, что она базируется на божественности Императора и благосклонности к демократии, основанной на народном суверенитете. В статье 1 Конституции 1947 г. оказались объединенными две материи в одну. С одной стороны, ею провозглашен статус тэнно (тэнно — титул японского императора — авторы) и закреплены конституционные основы режима тэнно. С другой стороны, ею объясняется местонахождение суверенной власти, или, вернее, трансформация суверенной власти тэнно к людям. По оценке Дж. Маки, в этом сочетании воплощена настоящая революция [2, с. 104].

Модель полупрезидентской республики с «усиленным институтом президента», ставшая в силу целого ряда причин примером для Казахстана и примененная по Конституции РК, как известно, впервые возникла в Веймарской Германии и Финляндии, затем, примерно через сорок лет, — во Франции, после чего получила свое развитие в Португалии. Сегодня она закреплена в новейших конституциях Азербайджана, Грузии, России, Польши, франкоязычных стран Африки и других стран.

В целом в современном меняющемся мире запросы конституционной практики в зарубежных странах нередко порождают нетипичные формы государств. Совершенно обоснованно по результатам анализа, основанного на широком использовании сравнительно-правового метода, В.Е. Чиркин использует термин «смешанная форма правления» [3, с. 142].

Подчеркнем, что институт «формы правления» как важнейший элемент государственной формы значительно богаче, чем одной из ее конкретной разновидности — «республики». Поэтому провозглашенной Конституцией РК президентской формой правления (в совокупности с официальным названием страны) охватывается многообразие государственных форм: «чисто президентской», «полупрезидентской (дуалистической)» вплоть до «суперпрезидентской (монократической)» республики.

Нередко встречающееся в СМИ и политическом обиходе стремление поставить знак равенства между Республикой Казахстан «с президентской формой правления» и Казахстаном — «президентской республикой» значительно обедняет действующую государственную форму Казахстана. Часто складывается и вовсе парадоксальная ситуация: чем больше тот или иной автор в обоснование укрепления роли Главы государства оперирует аргументом о президентской республике, тем более реально он удаляется от нее.

В этой связи показательно следующее. В весьма интересном специальном исследовании О.И. Зазнаевым освещен широкий спектр «полупрезиденциализма», углубленно проанализированы признаки и виды полупрезидентских систем в конституционных, политических, а также теоретических и сугубо прикладных измерениях [4]. При этом автор, как видим, использует термин «полупрезидентская система», а не «полупрезидентская» республика.

Более двадцати лет государственной независимости приводит к следующему принципиальному выводу. Современное успешное, сильное и эффективное государство – Республика Казахстан – стала таковым в решающей степени благодаря именно президентской форме правления, ее системообразующему центру – Президенту Республики и личным качествам Н.А. Назарбаева, наполнившим конституционный статус Главы государства реальными практическими действиями на благо всех казахстанцев.

Учрежденная Конституцией РК 1995 г. «президентская форма правления» имеет много сходств с президентской республикой (прямые выборы Президента Республики, его безусловное доминирование в исполнительной ветви власти) и парламентарной республикой (парламентская ответственность Правительства, возможность отрешения Главы государства от должности только за государственную измену, право Президента Республики распустить Парламент), что дает основания для характеристики казахстанской формы правления в качестве «смешанной» или «полупрезидентской» республики. При этом расширенные полномочия Президента Республики в отношении Парламента и Правительства позволяет определить учрежденную Конституцией 1995 г. «президентскую форму правления» как полупрезидентскую республику с усиленным институтом Президента страны.

Рассчитанная на период политического транзита, она обеспечивала стабильность государства и политической системы в целом за счет жесткой концентрации исполнительной власти (в ее горизонтальных и вертикальных конструкциях) в институте Главы государства, его доминирования в Правительстве, лимитированных возможностей влияния Парламента на исполнительную власть.

В условиях привыкания к демократии развернутая в стране в начале 2000 годов либерализация затронула и президентскую форму правления, в частности, ее общественно-политические основы и все институциональные составляющие, в первую очередь, парламентскую.

Данный вывод подтверждается результатами конституционной реформы, осуществленной посредством принятия Закона РК от 21 мая 2007 года «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан».

В целом конституционная реформа предопределила новые концептуальные подходы к пониманию основных общественно-политических институтов и перспектив их развития. Ряд изменений и дополнений в Конституцию в их взаимосвязи позволяет по-новому трактовать предназначение государственной власти, содержание функций государства, определять принципы взаимоотношений государственных органов, общественных объединений и граждан, шире вовлекать институты гражданского общества в решение государственно-значимых задач, устанавливать юридические нормы, адекватные изменяющимся общественным отношениям [5].

Таким образом, с позиций преобразования учрежденной Конституцией РК 1995 г. «президентской формы правления» конституционную реформу мая 2007 года можно охарактеризовать в качестве комплекса мер, которые продвигают Казахстан в направлении «президентско-парламентской республики» посредством стимулирования современной партийной системы, укрепления статуса Парламента, совершенствования его представительской функции и осуществляемой им законодательной деятельности, а также постепенного установления свойственных для парламентарной формы правления функциональной и организационной приближенности и слаженности в деятельности органов законодательной и исполнительной ветвей единой государственной власти. Конечной целью выступает создание прочных отношений между государством и народом Казахстана.

Подчеркивая важность и значимость реформирования в 2007 году Основного Закона страны в направлении либерализации политической системы и государственности, необходимо напомнить, что оно не затрагивает сущностных основ «президентской формы правления» Республики Казахстан.

Практическая реализация новелл 2007 года показала абсолютную правильность разработанной за почти пять лет общенациональной дискуссии конституционной реформы.

В 2007–2009 годах в направлении внедрения ее идей, положений и норм по дальнейшей демократизации государственной и общественной жизни были внесены изменения и дополнения в конституционные законы о Президенте Республики, о Парламенте и статусе его депутатов, о Правительстве, о Конституционном Совете, о судебной системе и статусе судей, о выборах, а также в законы о политических партиях, о средствах массовой информации и ряд других.

3 апреля 2011 г. состоялись внеочередные выборы Президента Республики, на которых Н.А. Назарбаев получил поддержку 95,55% проголосовавших казахстанцев (явка составила 89,98% включенных в списки избирателей). Напомним, что данные выборы были назначены Президентом Республики взамен народной инициативы о продления полномочий Н.А. Назарбаева до 2020 года. Тогда в целях выхода из противоречия между инициативой более 5 миллионов граждан страны; законом Парламента, создавшим правовую базу для реализации данной инициативы, а также постановлением Конституционного Совета, признавшим данный закон противоречащим Конституции, Президент Республики заявил о своем стремлении пойти на прямые, конкурентные выборы. Он внес в Парламент проект закона о дополнении статьи 41 Конституции только одним пунктом 3-1 следующего содержания «Внеочередные президентские выборы назначаются Президентом Республики и проводятся в порядке и сроки, установленные конституционным законом». По принятии Парламентом данного дополнения и последующем внесении изменений и дополнений в Конституционный закон о выборах, Глава государства издал указ о внеочередных выборах. Данный пример в очередной раз свидетельствует о стремлении верховной власти действовать строго в рамках Основного закона.

По итогам внеочередных парламентских выборов 2007 г., на которых представительство в Мажилисе получила только одна политическая партия, в конституционный закон о выборах был включен механизм, обеспечивающий пребывание в Мажилисе не менее двух партий. Однако его применять не потребовалось, поскольку по результатам внеочередных выборов 15 января 2012 г. ныне в Мажилисе действуют фракции трех политических партий. В центр внимания избирателей вышли не только личности, но и партийные программы, что подняло на новый содержательный уровень дискуссии кандидатов и, соответственно, предпочтения избирателей.

Внесенное в 2007 году изменение в статью 5 Конституции РК (были изъяты запреты на слияние общественных и государственных институтов и государственное финансирование общественных объединений) повлекло резкую активизацию гражданского сектора, рост числа общественных объединений, в том числе действующих в области социальной защиты населения, значительное увеличение средств госбюджета на социальные проекты, реализуемые посредством институтов гражданского общества. Впервые 20 октября 2008 г. Парламентом был принят закон «Об Ассамблее народа Казахстана», которым закреплен новый государственно-общественный характер данного учреждения. Иными словами, национальным интересам была придана форма на стыке государства и гражданского общества. При этом национально все культурные центры включены в возглавляемый лично Первым Президентом Республики – Лидером Нации специальный единый демократически организованный механизм, интегрирующий национально-культурные центры, признанные в стране личности и важнейшие государственные органы.

Прошедший 2013 год стал начальным этапом практического осуществления президентской «Стратегия «Казахстан-2050»: Новый политический курс состоявшегося государства» (Астана, 14 декабря 2012 года), представляющей собой логическое продолжение исполненной досрочно по основным параметрам «Стратегии «Казахстан-2030».

«Стратегией «Казахстан-2050» охвачен весь комплекс управленческого кластера в его функциональной, институциональной, правовой и иных составляющих, внутренних и внешних взаимодействиях.

Отведенного на исполнение «Стратегии «Казахстан-2050» времени по меркам истории не так уж и много. Поэтому и первый год после ее провозглашения, стал весьма насыщенным.

В числе достигнутых результатов, во-первых, создание новой модели государственной службы (сформирован корпус «А», а это – 543 государственных служащих, для которых установлены высокие требования. Количество политических служащих сократилось в 7,5 раз; в регионах обновилась треть акимов районов и городов, а на центральном уровне – 15% руководящего состава исполнительных органов); во-вторых, проведение реформы местного самоуправления (на сельский уровень дополнительно переданы 5000 единиц (должностей), закреплено 67 функций, состоялись выборы 2,5 тысяч местных акимов, что составляет 91% всех акимов страны); принят и реализуется Закон «О государственных услугах»; в-третьих, принят и реализуется Закон «О государственных услугах», что улучшает бизнес среду и повышает доверие граждан к государству; в четвертых, продолжаются востребуемые практикой изменения в системе органов исполнительной власти (преобразуются действующие и учреждаются новые госорганы, расширяются формы участия граждан их деятельности).

В целом государственное управление в Республике Казахстан постепенно преобразуется в публичное управление, основанное на разумных балансах между государственными и общественными началами, между государственными функциями и государственными услугами, на внедрении новейших достижений менеджмента и информационных технологий, на включении в управленческий процесс представителей гражданского общества и самих казахстанцев.

Литература

1. Исаев М.А. Механизм государственной власти в странах Скандинавии. – М., 2004. – С. 173.

2. Japanese Constitutional Law Edited by Percy R. Luney, Jr., and Kazuyuki Takahashi. – University of Tokyo Press, 1993. – P. 45, 88–89, 96–104

3. Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. – М., 1999. – С. 142, 146

4. Зазнаев О.И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. – Казань, 2006.

5. О пересмотре некоторых нормативных постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан в связи с принятием Закона Республики Казахстан от 21 мая 2007 года № 254-III «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 8 ноября 2007 года № 9