Провідну роль у функціонуванні певної
адміністративно-територіальної одиниці України займають місцеві бюджети,
основним призначенням яких є фінансове забезпечення розвитку регіону, виконання
соціально-економічних завдань, покладених на органи місцевого самоврядування
Наявність місцевих бюджетів закріплює економічну
самостійність місцевих органів самоврядування, що передбачено Конституцією та
Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», активізує господарську
діяльність, дозволяє їм розвивати інфраструктуру на підвідомчій території,
розширювати економічний потенціал регіону, виявляти і використовувати резерви
фінансових ресурсів. Наразі, у часи гострої нестачі фінансових ресурсів,
проблеми формування доходів місцевих бюджетів в Україні є досить актуальними.
Як окрема економічна категорія, доходи місцевих
бюджетів виражають сферу економічних відносин суспільства, яка пов'язана з
формуванням, розподілом та використанням фінансових ресурсів регіонального рівня.
Метою фінансової складової діяльності місцевих
органів влади є задоволення громадських інтересів та і сприяння
соціально-економічному розвитку регіону. Природно, що інше прояв сутності
місцевих фінансів – соціальне. Виявляються різні відносини між учасниками
виробничу краще й невиробничій сфери, з одного, боку, і підприємствами й
державою, з іншого, наприклад:
– фінансування установ і закупівельних організацій
освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури, молодіжної
політики, соціального забезпечення та соціального захисту населення;
– використання місцевих фінансових ресурсів на:
заходи щодо охорони навколишнього природного довкілля, відновлення пам'яток природи
й культури, що у відомстві відповідних органів влади; на облагородження міст,
сіл, селищ, утримання і перегляд житлового фонду, й об'єктів комунального
призначення, мережі шляхів відповідного підпорядкування; утримання органів
самоврядування; право на захист прав споживачів тощо.
Доходи місцевих бюджетів мають відповідну
законодавчу базу — Конституція України, Бюджетний кодекс, Закони України
"Про податкову систему України", "Про місцеве
самоврядування в Україні" та інші нормативні акти.
За відсутності в достатньому обсязі власних доходів видатки місцевих бюджетів забезпечуються за рахунок надання трансфертів із державного бюджету, які відіграють важливу роль у формуванні доходів місцевих бюджетів та частки ВВП, яка перерозподіляється через систему трансфертів. Практика свідчить, що питома вага трансфертів у доходах місцевих бюджетів має сталу тенденцію до зростання. Таким чином, можна говорити про недостатній рівень автономності місцевих бюджетів.
Усі зроблені в
останні роки спроби змінити підходи до формування місцевих бюджетів України не
торкнулися суті системи бюджетного планування, що склалася в умовах
командно-адміністративної економіки.
За роки
існування суверенної української держави відбулося становлення переважно
національної фінансової системи, зокрема однієї з основних її ланок – державних
фінансів. Розвиток і стабілізація державних фінансів ґрунтується на вже
ухвалених правових актах держави, базовими з яких є Конституція України, Закон
"Про бюджетну систему України", Закон України "Про місцеве
самоврядування в Україні", що заклали основу правового функціонування
державних фінансів. Проте фінансова система, в т.ч. бюджетна система України,
переживають глибоку кризу, яка є складовою соціально-економічної кризи в усьому
українському суспільстві.
Основним
чинником кризи всієї бюджетної системи, зокрема місцевих бюджетів, є нинішня
модель бюджетної системи, за якою формуються бюджети територій. Ця модель має
такі хиби:
1) формування
місцевих бюджетів здійснюється шляхом встановлення процентних відрахувань від
регульованих загальнодержавних податків;
2) нормативи
відрахувань від регульованих загальнодержавних податків щороку переглядаються,
що створює ситуацію, за якої дохідна база місцевих бюджетів формується не на
постійній основі;
3) при
відсутності критеріїв визначення їх розміру нормативи відрахувань виконують
функцію засобу збалансування дохідної та видаткової частин місцевих бюджетів, є
одним з основних важелів, за допомогою якого формування бюджетів здійснюється
за принципом "зверху-вниз";
4) за нинішньої
моделі бюджетної системи при формуванні бюджетів територій не враховується така
категорія, як "податкоспроможність території", немає чіткого
законодавчого визначення поняття "власні" та "передані доходи
території";
5) існує
неефективний і нераціональний механізм надання дотацій з вищестоящого бюджету
нижчестоящому. Надання дотацій проводиться хаотично та суб'єктивно через те, що
сума дотацій для бюджетів нижчого рівня планується в бюджеті вищого рівня, а не
в окремому субвенційному фонді.
Така модель
бюджетної системи та існуючий механізм розподілу регульованих загальнодержавних
податків створюють ситуацію, за якої відсутні встановлені правила гри між
центром та областями, областями та районами й муніципалітетами і т. д.,
прирікає нижчестоящі бюджети на невизначеність і непередбачуваність, веде до
зростання споживацьких настроїв у регіонах, суб'єктивізму в перерозподілі
бюджетних коштів між ланками бюджетної системи, що в кінцевому результаті
зумовлює слабкість інституту місцевих фінансів. Тому сьогодні необхідно
формувати місцеві бюджети за такої моделі бюджетної системи, яка одночасно була
б поштовхом до розвитку та зміцнення місцевих бюджетів, визначала б чіткі міжбюджетні
відносини, була б гарантом самостійності кожної ланки бюджетної системи. Це
повинно стати основним критерієм у побудові нової моделі бюджетної системи.
На сьогодні
існуюча модель бюджетної системи побудована і служить одному принципу –
формування бюджетів "зверху-вниз", коли вищестоящий бюджет може
диктувати умови нижчестоящому шляхом встановлення диференційованих ставок
процентів відрахувань від регульованих загальнодержавних податків. Для її
зміцнення, для зміцнення місцевих бюджетів необхідно в першу чергу побудувати
таку бюджетну систему, за якої б нею виконувався і обслуговувався головний
принцип – формування бюджетів "знизу – вверх", за якої вищестоящий
бюджет формувався б на основі внесків нижчестоящих бюджетів. Тільки формуючи
місцеві та державний бюджети за таким принципом, ми зуміємо зміцнити всю
бюджетну систему, в т. ч. місцеві бюджети.
На нашу
думку, важливу роль в напрямі удосконалення формування місцевих бюджетів має
відіграти Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України»,
проектом якого передбачено:
- розширення
складу доходів місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягів
міжбюджетних трансфертів (зокрема, плата за окремі види ліцензій, збір за
спеціальне використання водних ресурсів загальнодержавного значення);
- доповнення
переліку доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу
міжбюджетних трансфертів (як от плата за землю, адміністративні штрафи, податок
на нерухомість);
- уточнення
складових бюджету розвитку місцевих бюджетів за доходами і видатками;
- упорядкування видаткових повноважень місцевих бюджетів (зокрема, до видатків, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, включено видатки на позашкільну освіту, утримання зоопарків, центрів соціальної реабілітації дітей, інвалідів, центрів професійної реабілітації інвалідів, центрів соціальних служб для молоді, місцеві програми розвитку комунальної сфери).