Государственное управление/3.Взаимодействие разных ветвей власти

                                                                                                                                  

Бажигалиева М.Б.

Аблайханова Т.А.

 

Восточно-Казахстанский государственный университет им.С. Аманжолова Магистрант 2 курса по специальности «Государственное и местное управление»

Восточно-Казахстанский государственный университет им.С. Аманжолова К.э.н., заведующий кафедры «Бизнеса и делового администрирования»

 

Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқарудың заңдық аспектілері

Жергілікті өзін-өзі басқару институты біздің елімізде ерекше маңызды және өзекті мәселелердің біріне айналды. Қазіргі таңда ол мемлекеттік құрылыстың ажырамас бөлігі болып табылады, себебі жергілікті өзін-өзі басқару институтынсыз Қазақстан Республикасының мемлекеттік билік жүйесі аяқталмағын және тиянақсыз болып табылады. Қазақстан Республикасы Президенті Н.Ә.Назарбаевтың «Қазақстан-2030» жолдауында орталық және жергілікті билік органдарының өкілеттігі айқын бөлінген, децентрализация принципі жүзеге асырылатын кәсіпқой мемлекет құру мәселесіне база назар аударылған [1].

Еркін нарықтық қатынастарды қалыптастыруға, құқықтық, демократиялық мемлекет құруға бағытталған заманауи мемлекет жергілікті және мемлекеттік маңызы бар мәселелерді шешуге тұрғындардың тікелей қатысу нысандарын дамытуға обьективті түрде мүдделі. Бұл мүдделілік, ең алдымен, арнайы нормативті-құқықтық актілерді, мемлекеттік және үкіметтік бағдарламаларды, жергілікті өзін-өзі басқару сияқты маңызды саладағы  арнайы шараларды қабылдау арқылы білдірілуі керек. Демократиялық және құқықтық мемлекетті құру тиімді  жұмыс істеп тұрған жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің бар болуын болжайды [2].

2009 жылы бұқаралық билікті ұйымдастыру туралы Қазақстан Республикасының негізгі заңнамасында елеулі өзгерістер орын алды. Қазақстан Республикасының жергілікті өзін-өзі басқару мәселелеріне қатысты бірқатар заң актілеріне сәйкес түзетулер мен толықтырулар енгізілгеннен кейін, жергілікті өзін-өзі басқарудың мәселелелерін реттеу Қазақстан Республикасы Конституциясының  реттеу аясынан да тыс жүзеге асырыла бастады. 

Конституцияның тиісті ережелерін орындайтын бұл түзетулер жергілікті қауымдастықтардың жиналыстарын, жергiлiктi өзiн-өзi басқару органдарының жеке құзыреттерін және т.б. қосқандағы, жергілікті басқарудың бірқатар нақты механизмдерін енгізе отырып, белгілі бір деңгейде жергілікті өзін-өзі басқаруды тәжірибелік құрал етеді. Аталмыш құқықтық өзгерістер жергілікті жерлердегі  мемлекеттік басқаруды децентрализациялау бағытындағы алғашқы қадамдар болып табылады. Алайда қазіргі кезеңде де жергілікті өзін-өзі басқару саласындағы құқықтық нормаларға  баға беруге болады. Бұл талдау, бір жағынан, жергілікті өзін-өзі басқарудың дамуының жалпы беталысын және жергілікті өзін-өзі басқарудың қазақстандық үлгісінің қалыптасуын айқындауға, ал екінші жағынан,  белгілі бір заңға қосымша құқықтық мехнизм арқылы заңнама нормаларын біршама тиімді тәжірибелік іске асыру үшін ұсынымдар қалыптастыруға мүмкіндік береді. 

Қазақстан Республикасында жергілікті өзін-өзі басқару деп Республика азаматтарының жергілікті маңызы бар мәселелерді дербес шешуге деген  құқығы түсіндіріледі. 

1995 жылы бүкілхалықтық референдумда қабылданған Қазақстан Республикасы Конституциясы алғаш рет Қазақстан Республикасы азаматтарына жергілікті өзін-өзі басқару құқығын берді. Негізгі заңның 89 бабының 2 тармағында былай деп жазылған: «Жергілікті өзін-өзі басқаруды жергілікті халық сайлау арқылы тікелей жүзеге асырады, сондай-ақ ол сайлаулы және халық топтары жинақы тұратын аумақтарды қамтитын жергілікті қалалық және ауылдық қоғамдастықтардағы басқа да жергілікті өзін-өзі басқару органдары арқылы жүзеге асырылады» [3].

Бұл заң жобаларын әзірлеуге ғана емес, сонымен қатар, тіпті, Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқарудың тұжырымдамасы мен үлгісін әзірлеуге де кедергілер жасады.

2007 жылы 2007 жылғы 21 мамырдағы №154 Заңымен Қазақстан Республикасы Конституциясына елеулі түзетулер енгізілді, соның ішінде жергілікті өзін-өзі басқару мәселелеріне де қатысты түзетулер болды.

Біріншіден, 2007 жылғы 21 мамырда түзетулерімен шыққан  Қазақстан Республикасы Конституциясы жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі органдары барлық деңгейлердегі маслихаттар болып табылады деп нақты көрсеткен. Мәселен, 89 баптың 2 тармағында былай деп жазылған: «Жергілікті өзін-өзі басқаруды тұрғындар тікелей жүзеге асырады, сондай-ақ, ол мәслихаттар және халық топтары жинақы тұратын аумақтарды қамтитын жергілікті қоғамдастықтардағы басқа да жергілікті өзін-өзі басқару органдары арқылы жүзеге асырылады» [3]. Сондай-ақ, 89 баптың 2 тармағында маслихаттармен қатар жергілікті өзін-өзі басқарудың  басқа да органдары құрылуы мүмкін деп белгіленген. 

Екіншіден, 86 баптың 2 тармағына сәйкес, маслихат депутаттарының өкілеттілік мерзімі төрт жылдан бес жылға ұзартылды. Сонымен қатар, маслихат  депутаттары тарапынан  әкімге сенімсіздік білдіруді бастамалауға ең аз дауыс санының шегі депутаттардың жалпы дауыс санының үштен екі бөлігінен бестен бір бөлігіне дейін төмендетілді. 

Үшіншіден, Қазақстан Республикасы Конституциясы жергілікті өзін-өзі басқару органдарына мемлекеттік қызметтерді жүктеуге құқық береді. 

Төртіншіден, жаңа редакциядағы Конституция жергілікті өзін-өзі басқару туралы заң қабылдауды талап етеді, себебі 89 баптың 3 тармағында былай деп көрсетілген: «Қазақстанда жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастыру мен олардың қызметі заңмен реттеледі» [3].

Осылайша, Қазақстан Республикасы Конституциясына 2007 жылғы 21 мамырда енгізілген түзетулер Конституциядағы жергілікті өзін-өзі басқару органдарының  реттейтін мәселелерінің аясын біршама кеңейтті және бұл міндеттерді жүзеге асыру үшін маслихаттарды жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі органдары етіп тағайындады.  

Алайда сонымен қатар, жергілікті өзін-өзі басқарудың негізін нақты реттеуге Қазақстан Республикасы Конституциясы мүмкіндік бермейді. Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқару, Конституцияға сәйкес, жергілікті маңызы бар мәселелерді халықтың өз бетімен шешуі дегенді білдіреді.  Берілген анықтаманың нақтылығына қарамастан, ол жергілікті өзін-өзі басқарудың дербестік шегін және жергілікті өзін-өзі басқару мен мемлекет құзыреті аясының жігін  анықтамайды. Шын мәнінде, жалпы жергілікті өзін-өзі басқарудың мәселелесі де осы: жергілікті өзін-өзі басқару мен мемлекет арасындағы нақты жіктің болмауы, бұл жалпы жергілікті өзін-өзі басқару мәселесінде түсініксіздік тудырып отыр.

Қазақстан Республикасы Конституциясының 89 бабы 4 тармағында былай деп көрсетілген: «Жергiлiктi өзiн-өзi басқару органдарының дербестiгiне олардың заңмен белгiленген өкiлеттiгi шегiнде кепiлдiк берiледi». Ал 88 баптың 2 тармағында былай көрсетілген: «Мәслихаттардың жергiлiктi бюджет кiрiсiн қысқартуды немесе жергiлiктi бюджет шығысын ұлғайтуды көздейтiн шешiмдерiнiң жобалары әкiмнiң оң қорытындысы болған кезде ғана қарауға енгiзiлуi мүмкiн» [3]. Шын мәнінде, бұл норма жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қандай да бір дербестігін шектеп, оларды мемлекетке бағынышты етеді. Бұл жергілікті маңызы бар мәселелерді азаматтардың дербес  шешу құқығына қайшы келеді, себебі бюджеттік дербестігінің жоқтығы жергілікті өзін-өзі басқару органдарын және елді мекен тұрғындарын өз бастамаларын жүзеге асыру мүмкіндігінен айырады.

Сонымен, Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқару мәселелерін конституциялық реттеу жергілікті өзін-өзі басқару органдары  мәртебесінің нақты еместігімен және дербестіктерін шектеумен байланысты белгілі бір түсініксіздігімен ерекшеленеді. Ал 2007 жылы өзгертулер енгізілген Қазақстан Республикасы Конституциясы жергілікті өзін-өзі басқарудың дамуына арналған маңызды әлеует ұсынады, себебі Конституция жергілікті өзін-өзі басқаруды реттеуді заң арқылы жүзеге асыруды талап етеді. Бұл жергілікті өзін-өзі басқаруға арналған Қазақстан Республикасы азаматтарының құқықтарын жүзеге асырудың тәжірибелік механизмдерін әзірлеуге мүмкіндік береді.

Жергілікті өзін-өзі басқару мәселелері бойынша Қазақстан Республикасы  заңнамасына түзетулер енгізу толық талдау жүргізуге және жергілікті өзін-өзі басқару туралы Еуропалық Хартиямен салыстыруды қосқандағы,  жергілікті өзін-өзі басқару саласындағы халықаралық стандарттармен салыстыруға мүмкіндік береді.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың ерекше ұлттық үлгісін құруға ұмтылған  Қазақстан, ұлттық үлгі аясында демократиялық идея мен жергілікті өзін-өзі басқарудың рухын сақтау үшін осы саладағы беделді құжат ретінде Еуропалық Хартияға сүйенуі тиіс.

Еуропалық Хартияда  жергілікті өзін-өзі басқарудың конституциялық мәртебесі  және азаматтардың жергілікті өзін-өзі басқаруға деген құқығы келесідей бекітілген: «Жергілікті өзін-өзі басқарудың принципі елдің заңнамасымен және мүмкіндігінше, Конституциясымен де танылуы тиіс». Қазақстан Республикасы бұл ережені сақтайды, себебі ҚР Конституциясымен  жергілікті өзін-өзі басқару және азаматтардың жергілікті өзін-өзі басқаруға деген құқығы танылады ( 89 бап).

«Жергілікті өзін-өзі басқару» ұғымының анықтамасына келетін болсақ, Еуропалық  Хартияда жергілікті өзін-өзі басқару ұғымы ретінде жергілікті өзін-өзі басқару органдарының заң аясында және өз жауапкершілігіне және  жергілікті халықтың мүддесіне сай қызмет атқара отырып, жергілікті өзін-өзі басқару органдарының құқықтары мен нақты жергілікті өзін-өзі басқару органдарының мемлекеттік істердің басым бөлігін реттеу және оларды басқару қабілеті түсіндіріледі [4]. ҚР Конституциясы жергілікті өзін-өзі басқаруды жергілікті деңгейдегі мәселелерді дербес шешуге деген азаматтардың құқығы деп анықтайды (89 бап) [3]. Конституция азаматтарға жергілікті өзін-өзі басқаруға құқық бергенімен, алайда оның өмір сүруіне  ешқандай кепілдік бермейтінін атап өту керек. Еуропалық  Хартия азаматтар мен жергілікті өзін-өзі басқару органдарының жергілікті мәселелерді меңгеруге деген нақты қабілеті туралы айтады. Шын мәнінде, кепілдікке ие болмаған құқық тәжірибе жүзінде толық іске аса алмайды.

Билікті децентрализациялаудың маңызды аспектісі – бұл децентрализациялаудың мақсаттары. Еуропалық Хартияның кіріспе сөзбасында жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізудің мақсаты тура көрсетіледі: билікті децентрализациялау мен демократияландыру, азаматтарға жақындатылған басқару, азаматтардың басқаруға тікелей қатысуы және т.б. ҚР заңнамасы  жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізудің мақсатын  айқын және нақты баяндамайды, бұл түсініксіз болып отыр, себебі Қазақстан сияқты белгілі ел үшін мақсаттарды бүкіл Еуропаға қарағанда анағұрлым жан-жақты тұжырымдауға болады:  бюрократизмді төмендету, жемқорлықпен күрес, әлеуметтік мұраттарды жүзеге асыру және т.б. Кез-келген  үлкен реформа ең алдымен, нақты және айқын мақсаттарын білдіретін құндылық пен идеологияға ие болуы керек [5].

Әлемдік тәжірибе жергілікті өзін-өзі басқару жергілікті басқару туралы заңда бекітілген ерекше ұйымдастырушылық-құқықтық формаға ие болу керектігін көрсетеді. Хартияда оның жалпыеуропалық сипатымен байланысты бұл мәселеге қатысты тікелей нұсқаулары жоқ. Қазақстан Республикасының 2001 жылғы «Қазақстан Республикасындағы жергiлiктi мемлекеттiк басқару және өзiн-өзi басқару» туралы заңында маслихаттар заңды тұлғаның құқықтарына ие болмайды деп көрсетілген. Шын мәнінде, жергілікті өзін-өзі басқарудың ұйымдастырушылық-құқықтық формасы заңнамамен бекітілмеген. Сондықтан заңнама бойынша  жергілікті өзін-өзі басқару органдары маслихат және әкімдіктер болғандығына қарамастан, оларда муниципалды құрылымның ерекше мәртебесі жоқ. Нәтижесінде, бұл органдар жергілікті өзін-өзі басқару органдары болып табылмайды, себебі статус белгілі бір дербестік пен ерекшелікке кепілдік береді, ал бұл органдар иерархиялық түрде мемлекеттік билік жүйесінде қалады. 

Келесі маңызды критерий – бұл жергілікті өзін-өзі басқару органдарының құзыреті. Жергілікті өзін-өзі басқарудың Европалық Хартиясы жергілікті өзін-өзі басқару органдарының негізгі өкілеттіктері   Конституциямен және заңмен бекітілетіндігін айтады. Бірақ бұл ереже жергілікті өзін-өзі басқару органдарына заңға сәйкес бөлек белгілі бір өкілеттіктер беру мүмкіндігін жоққа шығармайды.  Қазақстан Республикасының «Қазақстан Республикасындағы жергiлiктi мемлекеттiк басқару және өзiн-өзi басқару туралы» заңының 6 бабында маслихаттар құзыретіне бірқатар мәселелер, оның ішінде жоспарлар, сәйкес аймақтардың экономикалық және әлеуметтік даму бағдарламалары, жергілікті бюджет бағдарламалары және олардың орындалуы мен игерілуі туралы есептер және т.б. жатады. Шын мәнінде, ҚР заңнамасы жергілікті өзін-өзі басқару органдарына  нақты құзыреттілік бермейді. Бұл жергілікті өзін-өзі басқару органдарының нақты мәртебеге ие болмауымен байланысты. 

Жергілікті өзін-өзі басқарудың бюджеттелуі және жеке қаржыландыру көздері жергілікті өзін-өзі басқарудың қаржы негіздері және жергілікті өзін-өзі басқару органдары дербестігінің кепілдігі болып табылады. Европалық Хартия жергілікті өзін-өзі басқару органдарының ұлттық экономикалық саясат аясындағы  өз қызметтерін атқару кезінде еркін басқара алатын жеке қаржы көздеріне ие болу  артықшылығы бар екендігін көрсетеді. Жергілікті өзін-өзі басқаруды бюджеттеу мәселесі бойынша ҚР заңнамасына өзгертулер енгізілген жоқ еді, бұл жергілікті өзін-өзі басқару органдарын жергілікті бюджетті дербес  басқару мүмкіндігінен айырады.

Европалық Хартияда жергілікті өзін-өзі басқарудың меншік қаржыландыру көздері туралы былай жазылған: жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қаржылары Конституция мен заң берген өкілеттіктерге сай болуы керек. Жергілікті өзін-өзі басқару органдары қаржысының кем дегенде бір бөлігі жергілікті алымдар мен салықтар есебінен түсуі керек [5]. Хартия жергілікті өзін-өзі басқару өзінің конституциялық және заңды өкілеттіктерін орындау үшін жеткілікті қаржы базасына ие болу керектігін атап көрсетті.  Жергілікті салықты енгізу маңызды пункт болып табылады. Маслихаттарға меншік жергілікті салықтарды енгізу немесе мемлекет белгілеген жергілікті салықтарға әсер ету құқығы берілмеген. Және де жергілікті өзін-өзі басқару органдары жергілікті салықтарды басқара алмайды. 

Әкімшілік бақылау мәселесінде Европалық Хартия нақты ұсынымдар береді: жергілікті өзін-өзі басқару органдарын кез келген әкімшілік  бақылау тек конституция мен заңда көрсетілген формада және жағдайда  ғана жүзеге асырылуы мүмкін. Жергілікті өзін-өзі басқару органдары қызметіне деген кез келген әкімшілік  бақылау әдетте, конституциялық қағидалар мен заңдылықтың сақталуын қамтамасыз ету үшін жүргізіледі [5]. Мемлекет маслихаттың шешімдеріне әділет органдарына тіркеу арқылы әкімшілік құқықтық бақылау жүргізеді.

Осылайша, қазақстандық заңнаманың жалпы қағидалары халықаралық стандарттарға сай келеді деп қорытындылауға болады. Мәселен, Қазақстанда азаматтардың жергілікті өзін-өзі басқаруға деген құқығы танылады, ал жергілікті өзін-өзі басқарудың анықтамасы Европалық Хартияда берілген анықтамаға сай келеді. Алайда Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқару мәселелері бойынша заңнама жергілікті өзін-өзі басқару органдарының нақты қызмет атқаруына қажетті қаржылық, ұйымдастырушылық-құқықтық негіздерді айқындамайды.

 

Қолданылған әдебиеттер:

1. А.Ж. Исаева «Қазақстан Республикасында жергілікті өзін-өзі басқарудың конституциялық-құқықтық негізі», ҚазҰУ хабаршысы. Заң сериясы. №1 (49) 2009ж.

2. А.А.Абикенов «Жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастыру: мәселелері және келешегі», ҚазҰУ Хабаршысы, №2 (58), 2011ж.

3. 1995 жылғы 30 тамыздағы Қазақстан Республикасының Конституциясы. - Алматы: Юрист, 2009. – 35б.

4. Жергілкті өзін-өзі басқаруды ұйымдастырудың жалпы принциптері туралы: 1997 жылғы 6 желтоқсандағы ТМД елдерінің Модельді Заңы// pravo.levonevsky.org

5. 15.10.1985ж. Жергілікті өзін-өзі басқару туралы Еуропалық хартия: Орыс нұсқасы. Еуропа Кеңесі. Страсбург // 7.09.1998 ж. РФ № 36 СЗ