Д.О. Тепляков
кандидат юридических наук, доцент
Тюменский государственный университет,
Россия
О.А. Теплякова
кандидат юридических наук, доцент
Тюменский государственный университет,
Россия
ПРОБЛЕМЫ УСТАНОВЛЕНИЯ КРУГА ЛИЦ, УПОЛНОМОЧЕННЫХ РАССМАТРИВАТЬ
ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН
Конституцией Российской Федерации установлено право граждан на
обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, и
соответственно имеется корреспондирующая данному праву обязанность
государственных органов и органов местного самоуправления по рассмотрению
обращений. Однако Федеральный закон № 59-ФЗ «О
порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [1] (далее
Федеральный закон № 59-ФЗ) в редакции от 7 мая 2013 расширяет список субъектов, которые обязаны давать
ответы на обращения граждан, государственными, муниципальными учреждениями и иными организациями,
осуществляющими публично значимые функции (включая их должностных лиц).
Федеральный закон № 59-ФЗ дает понятие
«должностное лицо», под которым понимается лицо,
постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции
представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные,
административно-хозяйственные функции в государственном
органе или органе местного самоуправления.
Однако данное определение должностного лица было достаточным для
предыдущей редакции закона, когда он распространялся только на государственные
органы и органы местного самоуправления.
В действующей редакции возникла необходимость определить понятие
«должностное лицо государственного,
муниципального учреждения, иной организации, осуществляющей публично значимые
функции». Однако данный пробел в настоящее время не восполнен. Также возникает
вопрос об определении понятия «публично значимые функции», которое также не
определено в Федеральном закон № 59-ФЗ, что повлечет произвольное толкование
правоприменителем указанных понятий.
Основанием для расширения круга субъектов,
обязанных рассматривать обращения граждан, послужило Постановление Конституционного Суда Российской
Федерации от 18.07.2012 № 19‑П «По делу о проверке
конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального
закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской
области» [2]. Согласно данному постановлению отдельные публично
значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не
относящиеся к системе публичной власти, а соответствующие гарантии могут быть законодателем
установлены в порядке дополнительного
обеспечения прав и свобод человека и гражданина, в том числе с учетом характера деятельности тех или иных
организаций, имеющей публично-правовое значение. В частности, Конституционный
Суд Российской Федерации указал, учитывая особенности и характер отношений,
возникающих между гражданами (объединениями граждан) и возможными адресатами их
обращений - организациями, деятельность которых является публично значимой и
затрагивает права и свободы граждан, обязанность рассматривать такие обращения
не противоречит их природе, при том что как сама эта обязанность, так и порядок
рассмотрения должны быть установлены законодателем четко и определенно.
Однако в новой редакции закона мы не находим определенного ответа, на многие
вопросы, поднятые Конституционным судом Российской Федерации, напротив лишь
декларацию принципа, установленного Конституционным судом в упомянутом
постановлении от 18.07.2012 № 19‑П без дальнейшего законодательного
развития.
Конституционный Суд Российской Федерации указал законодателю принцип, согласно которому Федеральному
законодателю необходимо было разработать систему его исполнения, а не
копировать этот принцип в Федеральный
закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Тем более, как справедливо указал Конституционный суд Российской Федерации,
«Обязание рассматривать обращения граждан и их объединений применительно к
организациям, не входящим в систему органов публичной власти, означает
определенное вмешательство в их деятельность как самостоятельных субъектов
права и, по сути, ограничение их прав и свобод, тем более что исполнение этой
обязанности обременительно как с организационной точки зрения, так и с точки
зрения несения дополнительных расходов, в том числе на содержание персонала». Статья
2 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ содержит и другой важный принцип:
осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы
других лиц. Данный принцип может быть нарушен при расширительном толковании в
пользу граждан направляющих обращение – под публично значимой можно понимать
большую часть коммерческой деятельности. В период новой России при приватизации
продуктовых магазинов новым владельцам предписывалось продавать определенное
количество хлеба и молочной продукции. При таком подходе обеспечение продуктами
питания, начиная от производителя, заканчивая розничной торговлей, будет
является публично значимым. Также как и торговля оружием в охотничьих
магазинах. К публично-значимой можно отнести и оказание коммерческими
организациями образовательных, медицинских, туристических услуг, транспортных
услуг и многое другое. Тем более, что обращение согласно новой редакции Федерального
закона может подаваться не только гражданами, но и юридическими лицами.
Таким образом, включение нормы о рассмотрении обращений граждан
организациями (за исключением государственных и муниципальных учреждений и иных
организаций) остается декларацией и нуждается в конкретизации либо в
Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации», либо в Федеральном законе, регламентирующем деятельность организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их
должностным лицам.
Такая конкретизация содержится при урегулировании рядом законов
стандартов раскрытия информации коммерческими организациями при обращении
определенных групп граждан. Например, часть 10 статьи 161 Жилищного кодекса
Российской Федерации устанавливает обязанность управляющей организации
обеспечить свободный доступ к информации об основных показателях ее
финансово-хозяйственной деятельности, об оказываемых услугах и о выполняемых
работах по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, о
порядке и об условиях их оказания и выполнения, об их стоимости, о ценах
(тарифах) на ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг, в
соответствии со стандартом раскрытия
информации, утвержденным Правительством Российской Федерации.
Согласно п. 21 Стандарта раскрытия информации организациями,
осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами
предоставление информации по письменному запросу осуществляется управляющей
организацией в 20-дневный срок со дня его поступления посредством направления
(в письменной форме) в адрес потребителя почтового отправления либо выдачи запрашиваемой
информации лично потребителю по месту нахождения управляющей организации [3].
Также статьей 7.23.1. Кодекса об административных правонарушениях Российской
Федерации за нарушение организациями и индивидуальными предпринимателями,
осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами на
основании договоров управления, установленных стандартом раскрытия информации
порядка, способов или сроков раскрытия информации, либо раскрытие информации не
в полном объеме, либо предоставление недостоверной информации предусмотрено
наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати
тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей - от двухсот пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей, при повторном
совершении данного административного правонарушения, предусмотрена дисквалификация на срок от одного года до
трех лет.
Таким образом, круг субъектов, обязанных давать ответы на
обращения граждан нуждается в конкретизации путем определения понятий
«должностное лицо государственного, муниципального учреждения», «должностное
лицо организации, осуществляющей публично значимые функции», собственно понятия
«публично-значимые функции», а также путем более четкого установления
обязанностей указанных организаций при ответе на обращения граждан, как
например это установлено в стандартах раскрытия информации коммерческими
организациями в определенных отраслях экономики.
Литература
1.
Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О
порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Российская
газета. 2006. 5 мая.
2.
Постановление Конституционного Суда РФ от
18.07.2012 № 19-П 2По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части
1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания
Ростовской области» // Российская газета. 2012. 3 августа.
3.
Постановление
Правительства РФ от 23.09.2010 № 731 «Об утверждении стандарта раскрытия
информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления
многоквартирными домами»: по сост. на 21.08.2012 // Российская газета.
2010. 1 октября.