Д.ю.н., профессор Алексей Михайлович Осавелюк

заведующий кафедрой Конституционного, административного и финансового права Европейского института Justo, г. Москва, Россия

возможно ли правовое государство без принципа защиты прав политического меньшинства?

Проблема определения понятия и основ правового государства привлекает внимание многих ученых[1]. В частности, авторы коллективной работы под редакцией В.И. Фадеева справедливо отмечают, что к принципам правового государства относятся: господство (верховенство) права; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; взаимная ответственность государства и личности; правовое равенство; принцип разделения властей; наличие гражданского общества[2].

В.Е. Чиркин называет такие признаки, как справедливые законы, тщательно разработанные на уровне международных стандартов права человека и их гарантии, подотчетность должностных лиц гражданам и др.[3].

Действительно, принцип разделения властей закладывает основы демократической власти, принцип верховенства закона позволяет выстроить иерархию источников права и упорядочить правовое регулирование, принцип господства права – устранить противоречия между источниками права, а также признавать их не соответствующими Конституции РФ.

Относительно гражданского общества, как нам представляется, вместо него лучше было бы речь вести о принципах политического и идеологического многообразия (ст. 13). Во-первых, гражданское общество в большей степени характеризует не государство, а негосударственные институты. Во-вторых, принципы политического и идеологического многообразия закладывают основы конкуренции в соответствующих сферах функционирования, как государственных институтов, так и институтов гражданского общества.

Но указанных принципов недостаточно для построения правового государства. Например, как будут реализовываться указанные принципы, как сможет функционировать такое государство, если правящая партия злоупотребляет своим положением [4]? Как устранить такие ситуации?

Для создания правового государства необходим принцип защиты прав меньшинства. К сожалению, ни в российском законодательстве этот принцип не встречается, ни в научных работах отечественных юристов он в должной мере не исследуется. Те немногочисленные авторы, которые пишут о правах меньшинства, ничего не пишут о принципе, который составляет одну из основ правового государства [5].

Справедливости ради следует отметить, что в дореволюционной литературе содержание и значение этого принципа широко обсуждались[6]. Принцип защиты прав меньшинства, не только позволяет легально существовать оппозиции (она может легально существовать и без этого, реализуя свое право в рамках конституционных принципов политического и идеологического многообразия и многопартийности), но и, что самое главное, – быть услышанной большинством! Например, права оппозиции вытекают также из положений ст. 13, 29, 31, 32 Конституции РФ. В этой связи мы солидарны с С.В. Васильевой, что «различные нормы российского законодательства о правах так называемого политического меньшинства действительно могут служить обоснованию конституционного права на оппозиционную деятельность. Но эти нормы еще не означают, что политическая оппозиция в России признается и институционализируется»[7].

Принцип защиты прав меньшинства от права на оппозиционную деятельность отличается главным – он руководящее правовое начало, имеющее по сравнению с указанным правом наивысшей юридической силой, императивным характером действия, универсальностью своего содержания. Принцип должен иметь юридически оформленную институционализацию, которая не позволяет игнорировать требования политического меньшинства, «отмахиваться» от нее, указывая на ее якобы враждебный характер, попытку внести дестабилизацию в наши «дружные» ряды и т.п.

Примером юридической институционализации политического меньшинства может служить закрепление законодательством, регламентами палат парламентов официального статуса меньшинства, наделение правами и гарантиями его деятельности, выделение из бюджета гарантированного финансирования и т.д.

Например, в ч. 4 – 6 ст. 48 Конституции Франции установлено, что «заседания в течение одной недели из четырех резервируются в приоритетном порядке и в порядке, установленном каждой палатой, для контроля за действиями Правительства и для оценки государственной политики. По постановлению каждой палаты один день заседаний в месяц резервируется для включения в повестку дня инициативы оппозиционных фракций соответствующей палаты, а также для фракций, находящихся в меньшинстве. По меньшей мере, одно заседание в неделю, включая внеочередные сессии, резервируется в приоритетном порядке для вопросов членов Парламента и ответов Правительства». В парламенте Правительство может само либо по просьбе парламентской фракции сделать заявление, по которому проводится обсуждение и, по решению Правительства, может быть проведено голосование, не поднимая при этом вопрос о доверии к Правительству (ст. 50-1 Конституции). Статья 51-1 этой же Конституции установила, что в регламенте каждой палаты определяются права создаваемых в ней фракций, признаются особые права оппозиционных фракций, а также групп, находящихся в меньшинстве [8].

В США Законом о реорганизации 1970 г. предусмотрено, что депутаты партии меньшинства имеют право назначать третью часть персонала вспомогательного аппарата комитетов, вызывать по своему выбору свидетелей на свои заседания при проведении слушаний, парламентских расследований, готовить (а также публиковать альтернативные доклады комитета), распоряжаться третьей частью бюджетных средств комитетов. Палатам запрещено приступать к обсуждению законопроекта, если не прошло трех дней с опубликования докладов[9]. В подобных законах находит отражение не только позиция партии большинства, но и партии меньшинства. Следовательно, в ходе исполнения они встречали меньшую обструкцию, а в процессе принятия они могли в более широком диапазоне учитывать различные правовые, экономические и фактические нюансы.

С 1970 г. в Канаде выплачивается базовая сумма в 200 тыс. долл. ежегодно на создание собственных исследовательских служб всеми партиями, имеющими 12 – 30 депутатов. Если какая-либо партия имеет большее количество депутатов, выплаты ей соответственно увеличиваются[10].

В Великобритании установлен официальный статус оппозиционной партии («оппозиция Ее Величества»), дающий ей право на получение гарантированных выплат из государственного бюджета, а ее лидеру – формировать «теневой» Кабинет министров и как руководителю указанного кабинета получать заработную плату из того же источника финансирования [11]. В дополнение к существовавшему комитету заднескамеечников, с 1985 года установлено избрание председателей специальных комитетов не депутатами Палаты общин, как было раньше, а непосредственно членами комитетов. В результате – до 50 % председателей избирается от оппозиционной партии[12]. Следовательно, оппозиция получала право прямого влияния на содержание рассматриваемых законопроектов и на вспомогательный аппарат комитетов палаты.

В Японии по традиции депутатские законопроекты вносятся, как альтернатива правительственным нормам. Как отмечает в связи с этим Д.В. Стрельцов, депутатские законопроекты на 90 % являются партийными, то есть прошедшими процедуру выработки, согласования и визирования в структурах той партии, которую представляет депутат. В Японии «любой гражданин может подать заявку на участие в обсуждении. Директор бюджетной комиссии отбирает людей из субъектов подавших заявки, для участия в открытом обсуждении законопроекта о бюджете» [13].

Указанный принцип нацелен на поиск компромисса между правящей партией и оппозицией, заставляет видеть в оппозиции не экстремистов, не «врагов народа», а объединение граждан, предлагающих иной путь решения проблем (нередко, более эффективный). Он запрещает правящей партии ставить на голосование в парламенте вопрос, против которого выступает вся оппозиция. Поэтому председатель палаты обязан отложить голосование и вступить в переговоры с оппозицией чтобы выработать общую позицию.

Принятый таким образом закон будет не законом правящей партии, а парламентским, поскольку за него голосовали не только депутаты правящей партии. Принятый таким образом закон при реализации его положений не встретит в обществе массового неприятия и обструкции.

В Российской Федерации парламентская оппозиция формально не институционализирована. Следовательно, нельзя не только говорить о какой-то минимальной оппозиционной деятельности, но и, тем более, о принципе защиты прав меньшинства. А без этого не может быть и речи о формальном определении признаков правового государства.

Отсутствие указанного принципа в институтах государства и/или гражданского общества, являющегося эффективным способом обеспечения как политической свободы, так и защиты «права меньшинства», позволяет поставить под сомнение утверждение, что «политическая свобода уже достигнута», а государство является демократическим, правовым.

В отличие от положений регламентов зарубежных государств, Регламент Государственной Думы не закрепляет принцип партийной пропорциональности, в соответствии с которым фракции получают право «на равных» влиять на законодательный процесс, на формирование структур, позволяющих вести диалог с правящей партией

Следовательно, принцип защиты прав меньшинства предотвращает реакционную встречу законопроектов, инициатив власти при их реализации; делает работу государственных и общественных институтов продуктивнее, качественнее. Он позволяет консолидировать, а не раскалывать общество. Поскольку официальное признание прав оппозиции (меньшинства) и ее институционализация призывает правящую партию к диалогу с оппозицией и общими усилиями формулировать положения законов.

Литература

1. См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: в 2 т. Т. 1., 4-е изд. перераб. и доп. М.: Норма: Инфра-М, 2010. С. 388 – 390; Конституционное право России. Учебник для студентов вузов / Под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова. 5-е изд. перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. С. 111 – 115; Мальцев Г.В. Социалистическое правовое государство: концепция, пути реализации. М., 1990; Социалистическое правовое государство. М., 1989. С. 117; Хлопушин С.Н. Конституционное регулирование демократического правового государства в России (современные проблемы): Автореф. дис... к.ю.н. М., 2007.

2. Конституционное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2013. С. 107 – 111.

3. Чиркин В.Е. Государствоведение: учеб. для магистрантов. 3-е изд. испр. и доп. М.: МПСУ; Воронеж: МОДЭК, 2012. С. 97 – 98; Чиркин В.Е. Конституционное право: учеб. для бакалавров. М.: МПСУ; Воронеж: МОДЭК, 2013. С. 371 – 372.

4. Васильева С.В. Злоупотребление политической партией своим доминирующим положением // Российская Конституция: нормы и жизнь. Труды кафедры конституционного и муниципального права. Вып. 6. М.: ТЕИС, 2011. С. 43 – 63.

5. Васильева С.В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции. М.: Институт права и публичной политики, 2010; Васильева С.В. Традиции учета мнения политического меньшинства в России и их влияние на современное законодательство // Судьбы конституционализма в России и современном мире: Труды кафедры конституционного и муниципального права. Вып. 7. М.: НИУ ВШЭ, издат. «Юрист», 2012. С. 73 – 91; Пономарев К.Н. Политическая оппозиция как атрибут демократии. Казань, 2004.

6. Еллинек Г. Право меньшинства. М., 1906; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899; Мижуев П.Г. Народное представительство и законодательные собрания в главных странах современного мира. СПб., 1906; Милль Дж. О свободе / Пер. с англ. А. Фридмана // Наука и жизнь. 1993. № 11. С. 10-15; № 12. С. 21-26.

7. Васильева С.В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции. С. 61.

8. Конституции зарубежных государств: учебное пособие /Сост. проф. В.В.Маклаков, 8-е изд., исправл. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2012. С. 98 – 99.

9. Congressional Quarterly's Guide to the Congress of the United States. Washington, 1973. P.122.

10. Franks C.E.S. The Parliament of Canada. Toronto, etc., 1987. P. 86.

11. Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. М., 2008. С. 388, 389.

12. Commons Select Committees. Catalists for Progress? Harlow, 1984.

13.Кузнецов О.А. Государственно-правовой механизм внешнеэкономических связей Японии. М., 1990. С. 73.