Якубовська О.О., Вітренко М.С.

ДонНУЕТ імені Михайла Туган-Барановського

Проблеми формування місцевих бюджетів в Україні

В Україні триває процес становлення національної фінансової системи. Важливою складовою цього процесу є відродження місцевих фінансів як об'єктивної економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих держав, що пов'язано з радикальною зміною концепції державної влади.

У сучасних умовах неабиякого значення набуває використання місцевих бюджетів як найдієвішого інструменту управління економікою і важливої основи фінансового забезпечення повноважень держави та місцевих органів влади у процесі виконання конституційних повноважень. Побудова ефективної моделі розвитку економіки ринкового типу потребує теоретичного переосмислення і практичного дослідження фінансових ресурсів місцевих органів влади, визначення напрямів реструктуризації доходів бюджету й визначення їхньої ролі у збалансованому розвитку зобов’язань та фінансових можливостей держави.

Формування місцевих фінансів, як і всієї фінансової системи України, відбувається в жорстих умовах. Це гальмує процес становлення основ фінансової автономії місцевих органів влади. В даний час регіональні фінанси знаходяться в незадовільному стані. Комплекс проблем можна умовно поділити на дві частини: проблеми, які неможливо розв'язати при чинному законодавстві і проблеми, які можна розв'язати, але у віддаленій перспективі.

Фінансові проблеми місцевої влади набули великої гостроти. Хронічна нестача грошей, фінансових ресурсів у органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел стали проблемою справді загальнодержавної ваги. Як наслідок, на місцях не вирішуються найболючіші життєві проблеми людей, занепадають міське господарство, соціально-культурна сфера, освіта, охорона здо-ров'я, погіршується стан доріг та інших засобів комунікації. До цього додається ще й надзвичайно неефективна, збанкрутіла система менеджменту як у центрі, так і на місцях, що базується на старих управлінських традиціях, коли все намагалися вирішувати з єдиного центру. За цих умов саме процес прискореного формування місцевих фінансів має стати серйозним фактором стабілізації ситуації в країні.

До найбільш гострих проблем у сфері формування місцевих бюджетів, а також їхніх відносин із державним бюджетом України, у першу чергу, варто віднести використання вільних бюджетних коштів, нестабільність доходної бази, неефективну систему вилучення надлишків загальнодержавних податків, недостатнє фінансування з державного бюджету.

Так, відповідно до ст. 65 закону України «Про місцеве самоврядування», прибутки, отримані додатково в ході виконання місцевих бюджетів, а також суми перевищення прибутків над витратами, що утворилися в результаті збільшення надходжень у бюджет або економії витрат, вилученню не підлягають, крім випадків, передбачених законодавством. Рішення про використання цих коштів приймається відповідною радою. Метою прийняття цієї статті було забезпечення зацікавленості регіонів у збільшенні доходної частини місцевих бюджетів. Проте, в зв'язку із відсутністю прозорої системи норм вилучення надлишків бюджетних надходжень з місцевих бюджетів у державний і чіткого механізму їхнього перерозподілу, стаття практично не виконується. При цьому є неузгодженими надходження місцевих бюджетів та суми, що відраховуються ними до державного бюджету. Це позбавляє органи місцевого самоврядування стимулів для збору загальнодержавних податків.

Ще один аспект цієї проблеми — нестабільність нормативів у системі відрахувань загальнодержавних податків із місцевих бюджетів у державний. Відповідно з чинним законодавством, нормативи відрахувань від загальнодержавних податків щорічно визначає вищий орган місцевого самоврядування. При цьому щорічно змінюються види податків, які належать зарахуванню в місцеві бюджети, що порушує стабільність доходної бази останніх.

Ситуація ускладнюється надмірною централізацією коштів на державному рівні, що ставить можливості реалізації місцевими органами влади покаладених на них функцій у повну залежність від Державного бюджету. Позиція Міністерства фінансів у цьому питанні обумовлена адміністративно-теріторіальним режимом України як унітарної, а не федеральної держави, а також недостатнім кваліфікаційним рівнем місцевих органів влади для фінансування бюджетних програм. Разом з цим, як відомо, Франція, яка має аналогічний адміністративно-територіальний устрій, фінансує з державного бюджету близько 40% витрат консолідованого бюджету.

При цьому необхідно відзначити існуючий суб'єктивізм у розподілі бюджетних ресурсів, коли, по-перше, тому або іншому регіону віддається перевага у виділенні коштів, а по-друге, — бюджетні кошти виділяються непропорційно і нерівномірно.

Ще однією проблемою є невідповідність делегованих повноважень місцевих органів влади і надходженню коштів на ці цілі. Ситуацію ускладнюютьоргани державної влади, які при складанні бюджету і визначенні розмірів трансфертів "забувають" забезпечити фінансуванням усі передані на місця повноваження. Крім того, регіони України дуже різняться за рівнем життя, промислового виробництва, розвитку підприємництва. А українська бюджетна система передбачає "подушне" вирівнювання бюджетних витрат.

В економічно розвинених країнах фінансові проблеми регіонів розв'язуються через надання місцевим органам влади стабільно закріплених доходних джерел, розширення сфери місцевого оподаткування та реформування всієї системи міжбюджетних взаємовідносин. Однак, практика України вже виявила численні конфлікти між державою і керівниками органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері. Така ситуація є наслідком того, що більшість проблем місцевих фінансів, як і місцевого самоврядування загалом, залишаються неврегульованими в праві.

Аналіз фінансових проблем місцевих органів влади, проведений відомим ученим В. Кравченком, свідчить, що податкові доходи на території України формуються досить нерівномірно. Лідером у податкових доходах на душу населення є м. Київ. Друге та третє місця за показником абсолютного обсягу податкових доходів займають відповідно Донецька та Дніпропетровська області. До категорії «багатих» територій, тобто до тих, де середні показники доходів на душу населення були вищі, ніж у середньому по Україні, крім зазначених, належали Полтавська, Запорізька, Львівська, Сумська та Харківська області. В той же час, дуже низькі середні податкові доходи на душу населення в Тернопільській та в Івано-Франківській області.

У таких умовах проблеми бюджетного вирівнювання продовжують загострюватися. При збільшенні диспропорцій у територіальному розміщенні податкової бази органам державної влади дедалі важче здійснювати бюджетне вирівнювання для забезпечення єдиного стандарту послуг, які надаються за рахунок бюджету на всій території держави.

За цих обставин зростають обсяги перерозподілу фінансових ресурсів безпосередньо через Державний бюджет України, що гостро критикується як представниками влади «багатих» територій, так і окремими політичними силами.

Для вирішення проблем, що виникають при формуванні місцевих бюджетів в Україні доцільно запропонувати такі заходи:

1. Розробити правові засади й механізм бюджетного регулювання в Україні, де зафіксувати стабільні частки різних рівнів влади – центральної, регіональної, місцевої – у розподілі загальнодержавних (регулюючих) податків.

2. Залишати у розпорядженні місцевих органів влади відсоток від усіх платежів, що збираються на їх території. Це стимулюватиме місцеву владу до економічного, срціального та культурного розвитку регіонів.

3. Створення ринку муніципальних цінних паперів. Акумуляція коштів через випуск облігацій місцевих позик — явище нове для вітчизняної економіки, тому ринок муніципальних цінних паперів потребує якнайшвидшого розвитку, оскільки саме кошти, зібрані під відповідальність місцевої влади, в першу чергу, можуть бути спрямовані на збереження і розвиток виробничого потенціалу регіону, що відповідає інтересам не тільки влади, а і населення певної території.

4. Розробка та реалізація регіональної податкової політики, яка повинна грунтуватись на чіткому законодавчому розподілі повноважень та відповідальності між державними, територіальними і місцевими рівнями управління. Удосконалення податкової системи на макро- та мікроекономічному рівнях має здійснюватись шляхом встановлення стабільних ставок податкових надходжень до державного і місцевих бюджетів та розширення прав місцевих органів виконавчої влади щодо формування і використання місцевих податків та зборів.

5. Районна податкова адміністрація разом із районною адміністрацією за встановленими нормативами мають формувати проекти доходів району і решту надходжень до обласних і державного бюджету. Опрацьовуючи доходи бюджету по районах і в цілому по області, можна більш об'єктивно визначити можливі надходження до державного бюджету згідно із встановленими нормами та нормативами.

6. В Україні необхідно створити багатоканальну систему формування бюджету, на основі якої кожен рівень бюджетної системи повинен мати власні доходи. Обсяг цих доходів має бути достатнім для забезпечення функцій і обов'язків, які покладаються на той чи інший рівень влади.

Таким чином, успішний розвиток процесу становлення місцевих фінансів в Україні можливий лише за умови проведення в державі широкомасштабної адміністративної реформи, результатом якої має стати формування нової, сучасної організації як державної влади, так і місцевого самоврядування, перебудова неефективних фінансово-бюджетної та податкової систем країни.