Право/ Экологическое, земельное, аграрное право

К.ю.н., доцент Опилат Н.И.

Кемеровский государственный университет, Россия

Проблемы изъятия земельного участка, используемого с нарушением законодательства

Разграничение действия норм гражданского и земельного права в регулировании отношений по использованию земель, в соответствии со ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации является принципом земельного законодательства, на основе которого строится и функционирует вся система правового регулирования земельных отношений. Отсутствие ясно выраженной позиции законодателя приводит к возникновению, с одной стороны пробелов, а с другой – противоречий в регулировании важнейшей сферы общественных отношений, каковыми в настоящее время выступают земельные отношения и, в конечном итоге, сказывается на эффективности правоприменительной функции.

Наглядным примером представляется институт принудительного прекращения права собственности на земельные участки и, в первую очередь, изъятие земельных участков ввиду их ненадлежащего использования по основаниям, предусмотренным ст. 284 и 285 ГК РФ.

Следует отметить, что институт изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием хорошо известен российской правовой системе. Советское законодательство предусматривало возможность изъятия земельных участков у граждан и юридических лиц в связи с нарушением требований в области охраны и использования земель. Поскольку земля и иные природные ресурсы находились в исключительной государственной собственности и были исключены из гражданского оборота, то не возникало никаких проблем с определением отраслевой принадлежности норм, регулирующих данную сферу правоотношений. Так, ст. 139 ЗК РСФСР 1970 года, помещенная в раздел «Ответственность за нарушение земельного законодательства», предусматривала изъятие земельного участка за систематические нарушения правил пользования землей, которое производилось по постановлению (решению) органов, предоставивших земельные участки.

Земельное законодательство переходного периода предусматривало аналогичные правила. В частности, ст. 39 Земельного кодекса РСФСР 1991 года в первоначальной редакции в числе прочих оснований прекращения прав на землю называла такие как: использование земли не по целевому назначению, нерациональное использование земельного участка, выражающегося для земель сельскохозяйственного назначения в уровне фактической урожайности в течение последних пяти лет более чем на 20 процентов ниже нормативного, установленного по кадастровой оценке земель, а также в изменении состава сельскохозяйственных угодий путем перевода более ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные земельные угодья, использование земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв, ухудшению экологической обстановки, неиспользование в течение одного года земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства.

В ст. 44 ЗК РСФСР 1991 г. также как и в Кодексе РСФСР 1970 года был предусмотрен административный порядок прекращения прав на землю, в том числе права собственности при нерациональном использовании, при использовании не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче земель, при систематическом невнесении платежей за землю. Кодекс детально прописывал основания и процедуру принудительного прекращения прав на землю в административном порядке.

Современное законодательство, регулирующее отношения по поводу принудительного прекращения прав на земельные участки представлено нормами гражданского и земельного права. Особый интерес с теоретической и практической точки зрения представляет анализ правоотношений в сфере принудительного прекращения права собственности на земельный участок в связи с совершением земельного правонарушения.

Законодатель разграничил основания и порядок прекращения прав в зависимости от того, на каком титуле используется земельный участок. Если процедура изъятия земельных участков у лиц, не являющихся собственниками в полной мере прописана в Земельном кодексе (ст. 44-47, ст.54) и не вызывает особых сомнений, то принудительное изъятие земельных участков у собственников, урегулированное нормами как гражданского так и земельного права, в настоящее время представляется весьма проблематичным в силу несогласованности указанных норм.

Согласно ст. 44 Земельного кодекса Российской Федерации право собственности на земельный участок прекращается в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством. Ст. 284 ГК РФ предусматривает, что земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Кроме того, ст. 285 ГК РФ предусматривает возможность изъятия земельного участка, если его использование осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.

Порядок изъятия земельного участка ввиду его ненадлежащего использования предусмотрен ст. 286 ГК. Орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по указанным в статьях 284 и 285 ГК основаниям, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством.

Таким образом, ст. 286 Гражданского кодекса содержит бланкетную норму, отсылающую к земельному законодательству в части установления порядка принудительного изъятия земельного участка, а ст. 44 Земельного кодекса РФ, в свою очередь, отсылает к гражданскому законодательству. Между тем, до настоящего времени порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников о допущенных нарушениях так и не определен ни в гражданском, ни в земельном законодательстве. Процедуры наложения административного штрафа уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля, а также предупреждения о допущенных земельных правонарушениях, предусмотренные ст. 54 Земельного кодекса РФ распространяются лишь на случаи принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, о чем прямо заявлено законодателем в названии статьи. Казалось бы, два федеральных закона регулируют одни и те же правоотношения, а в результате - пробел. В связи с эти возникает закономерный вопрос – возможно ли в настоящее время принудительное изъятие земельного участка у собственника по основаниям, предусмотренным ст.ст. 284-285 ГК РФ?

Анализируя законодательство, О.И. Крассов, приходит к выводу, с которым нельзя не согласиться - «земельный участок, находящийся в частной собственности и используемый с нарушением законодательства, изъять нельзя, за исключением земель сельскохозяйственного назначения» [1,с.159].

Представляется возможным несколько вариантов выхода из сложившейся ситуации. Наиболее оперативным и приемлемым видится изменение названия и редакции ст. 54 ЗК РФ, распространив условия и порядок заблаговременного предупреждения принудительного прекращения прав на земельный участок не только на субъектов права пожизненного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования, права безвозмездного срочного пользования земельным участком, но и собственников земельных участков. Второй вариант связан с перспективой реформирования гражданского законодательства. «На базе и с учетом предлагаемых в ГК изменений в Концепции намечен ряд серьезных изменений других федеральных законов, в том числе путем преобразования правовых институтов и отдельных отраслей законодательства» [2]. Модернизация Гражданского кодекса в соответствии с Концепцией предполагает формирование нового института вещных прав на земельные участки и иные природные ресурсы. Отношения по поводу приобретения и прекращения права собственности на земельный участок (в том числе, путем принудительного изъятия земельного участка ввиду его ненадлежащего использования) являются предметом гражданско-правового регулирования, а потому соответствующие нормы, содержащиеся в настоящее время в Земельном кодексе, целесообразно изъять и поместить в соответствующий раздел Гражданского кодекса. Создание единого института, объединяющего нормы, регулирующие отношения в сфере возникновения, осуществления и прекращения прав на землю, вероятнее всего, позволит избежать проблем, которые связаны с дуализмом правового регулирования.

Литература

1. Крассов, О.И. Земельное право России. М.: Юристъ, 2006.

2. Концепция развития гражданского законодательства, одобренная 7 октября 2009 г. Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ // http: //www.privlaw.ru/vs_info8.html.