Юрченко В.С.

Филиал МГУ в г. Севастополе, Украина

Эволюция структуры и полномочий местных органов власти СССР в 1920-е годы

При построении новой власти одним из первостепенных вопросов является формирование ее организационных основ. Кроме центрального аппарата, необходимо также создать эффективно действующие местные отделения. Причем они должны отвечать новым задачам и ориентирам. Страны СНГ за XX век пережили две коренные ломки системы. Несмотря на качественно отличный базис и принципы, местные органы власти обоих периодов столкнулись с одинаковыми проблемами. До сих пор, например, стоит вопрос бюрократизации государственного аппарата. Поэтому очень важно всесторонне изучить опыт советского правительства на этой счет, чтобы сделать определенные выводы, исправить ошибки, найти источники решения старых проблем в духе новых веяний.

В 1920-е годы местные органы власти Советского государства прошли несколько этапов эволюции: 1) 1917 год, когда советы были оплотом борьбы против Временного правительства; 2) 1918-1920 – годы гражданской войны и интервенции, когда система и структура советов обретала те формы, которые будут развиваться в дальнейшем; 3) 1920-е годы – годы мирного строительства, преодоления разрухи и восстановления сельского хозяйства и промышленности [5, c. 6]. Соответственно, издавалось несколько положений о полномочиях органов местного самоуправления в зависимости от политического развития самого СССР. Их задачами были организация работы по охране социалистической собственности, укрепление обороноспособности страны, хозяйственно-организаторская и культурно-просветительская деятельность, а также борьба с контрреволюцией и свергнутыми классами [4, c. 41].

Советы состояли из членов и кандидатов к ним (как правило, около 1/3 от состава совета). Если член совета выбывал (по собственному желанию или из-за лишения избирательных прав), то большинством голосов на его место назначался кандидат. Изначально советы провозглашались верховным органом власти на подведомственной им территории. Однако, несмотря на все последующие изменения этого института, неизменной оставалась основа его построения – т.н. демократический централизм. Он предполагал, что советы всех уровней должны неукоснительно выполнять все постановления, распоряжения, указы и декреты вышестоящих органов власти (исполкомов, ВЦИК и СНК). Хотя местные условия в данном случае пытались учитывать. Можно было написать ходатайство в вышестоящую структуру о неприменимости того или иного постановления в том или ином районе страны [1, c. 7].

В эти годы взгляды на будущие советы разнятся, но все же стержень их структуры уже был. Базовыми для любого административно-территориального образования были съезды советов, которые выбирали из своей среды исполком (не более 20 человек), в свою очередь передававший свои основные полномочия пленуму и президиуму (3-5 чел). Именно они занимались текущей работой, отчитываясь потом перед исполкомом о своей деятельности. Исполком собирался на заседаниях один раз в неделю или в две и должен был обсуждать наиболее важные вопросы местной жизни.

В первые годы советской власти доминирует расширенный местный аппарат. Тогда в исполком входило 17 отделов (управления, военный, земельный, финансовый, коммунальный, продовольственный отделы и т.д.). Но центр понимал, что это может привести к невероятному «разбуханию» аппарата, поэтому местным исполкомам предлагалось вмещать в один отдел несколько отраслей хозяйства.

Поначалу особенно остро ощущалась нехватка специалистов, поэтому члены президиума исполкома возглавляли сразу несколько отделов. К примеру, председатель брал на себя общее руководство финансовым отделом. Его заместитель был главой статбюро, юридического отдела, отдела управления и госконтроля. Президиум только определял направление деятельности отделов. Он согласовывал все распоряжения и мероприятия каждого отдела с этим общим направлением. Усложнял, но в то же время связывал с центром местный аппарат принцип двойной зависимости. Отделы исполкома подчинялись не только ему, но и соответствующим комиссариатам. Из-за этого иногда наступала путаница (отделы отказывались выполнять приказы исполкома, что значительно сужало рамки его деятельности) [1, c. 41, 52-53, 56]. Кроме отделов, при исполкоме также действовали секции. Они распределялись по основным отраслям народного хозяйства и культурного строительства (в них должны были участвовать не только члены исполкома, но и представители от профсоюзов, фабрично-заводских комитетов и разных общественных организаций). Именно они позже станут базой для начала кампании оживления советов и привлечения широких масс для управления государства. Но в первые годы советской власти секции часто присутствовали лишь на бумаге [5, c. 8].

В годы гражданской войны функционировали ревкомы, которые сосредоточили в своих руках всю местную власть. 24 октября 1919 ВЦИК и Совет Обороны издали положение «О революционных комитетах». При этом они изначально были временным образованием и не заменяли в перспективе советы [9, c. 11]. Это была смесь советских, партийных и военных органов, созданных на основе нормативных актов центра. Ревкомы делились на три типа: тыловые, прифронтовые и ревкомы освобожденных территорий. Здесь также действовал принцип двойной подчиненности: военным органам (реввоенсоветам республики и Совету Обороны) и центральной власти. Этот местный орган власти включал в себя от 3-5 человек (максимум 6) наиболее ответственных и энергичных партийных работников, которые назначались центром. Ревкомы образовывались, как правило, там, где советы были временно уничтожены или не могли обеспечить нормальную работу. Главной задачей ревкомов были организация обороны и борьба с контрреволюционным элементом. Но, тем не менее, они уделяли внимание хозяйственному и культурному строительству (например, открывались школы, библиотеки). При них формировались отделы (народного просвещения, хозяйства, здравоохранения и т.д.) и комиссии (по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией, преступностью и др.). Сметы своих расходов ревком предоставлял в соответствующий народный комиссариат на утверждение, после чего отпускались запрашиваемые средства. Первым делом вновь созданного ревкома на освобожденных территориях были отмена белогвардейских законов и постановлений, установление советского порядка и революционной законности, восстановление партийной ячейки и партийной группы [8, c. 15, 17-18, 21, 48-52, 56].

Как только появлялась возможность перейти к формированию обычных органов власти, это немедленно осуществлялось. Однако ревком не сам выбирал момент передачи власти – это определялось центральной властью. В ноябре 1920 года будущий СССР перешел к мирному строительству. Еще 26 января 1920 было выпущено постановление Совета Обороны об упразднении ревкомов, т.к. опасность захвата власти Деникиным миновала. Уже тогда ревкомы были ликвидированы на большей части РСФСР, хотя гражданская война еще не закончилась. К 1920 году ревкомы остались только на вновь освобожденных территориях. Постановление наметило пути их постепенного устранения. Теперь их главной задачей становилась подготовка организации обычных органов власти на новых основах [8, c. 93, 117].

В начале 1920-х годов жесткая централизация ослабла, полномочия местных советов увеличились [2, c. 170]. Это касалось их прав в экономической области, хотя все еще стоял вопрос четкого разграничения полномочий съездов, исполкомов, их пленумов и президиумов. Кроме того, разделение прав и обязанностей между местными органами власти и местным партийным аппаратом также должны были быть более значительными. Проблема борьбы с бюрократизацией аппарата тоже не была разрешена (некоторые горсоветы содержали 14 постоянных подкомиссий). Иногда наблюдалась неразбериха между секциями и отделами исполкома. Заведующие секциями порой принадлежали к идентичным отделам [5, c. 19, 22]. Определенные шаги советская власть в этом направлении делала. Уездный аппарат был упрощен до 3 отделов (военного, земельного и статистического бюро), а горисполкома до 4 (управление, народное образование, здравоохранение и местное хозяйство) [4, c. 70]. Более того, советская власть отказалась от практики частых перевыборов и увеличила срок деятельности местных органов власти (например, срок полномочий горсоветов был увеличен с 5-6 месяцев до года). В эти же годы проходило изменение дореволюционного административного деления (укрепление границ уезда, волости). В 1920-е годы были введены отчетность депутатов перед населением, выездные сессии местных советов и выездные заседания исполкомов. Это отвечало провозглашенной политике упрочения связи с массами [10, c. 34, 67].

Во времена НЭПа Советы имели право контролировать и реквизировать деятельность всех промышленных и торговых предприятий на их территории (дабы не дать выйти капитализму за определенные рамки), сдавать в аренду предприятия местного значения (следить за выполнением арендных условий), регистрировать договора между нанимателями и батраками (контролировать исполнение действующего законодательства). Также согласно положению горсоветы получили право формировать местный бюджет [6, c. 12].

Новое положение о советах вышло в 1928 году. Оно еще более четко разграничивало полномочия местных органов власти. Подтверждалось функционирование местного бюджета и отчета за него. Снова проходила линия увеличения активности секций (хоть в этом направлении уже были сделаны некоторые подвижки: члены секций от простого заслушивания докладов стали переходить к проверке деятельности подведомственных предприятий). В целом происходило расширение компетенций советов всех уровней [7, c. 71,73,75].

Таким образом, мы видим, что вплоть до конца 1920-х годов полномочия местных органов власти еще только определялись. Организовывалась новая связь с центром по принципу демократического централизма, проводились в жизнь замыслы о построении советского государства. Однако все это сопрягалось с большими трудностями, т.к. теория шла в ногу с практикой. Существовали разные идеи по поводу того, как лучше организовать новую власть. Например, в годы гражданской войны высказывалось предположение, что весь совет должен быть исполкомом, и все его члены должны участвовать в его деятельности равным образом, а не только голосовать за чужие проекты [3, c. 18]. Все это отразилось на развитии структуры местных органов власти в 1920-е годы.

Литература:

1. Владимирский М. Организация советской власти на местах. – М., 1919.

2. Гимпельсон Е.Г. Формирование советской политической системы. – М.: Наука, 1975.

3. Зверин А. Как организовать советскую власть на местах. – Самара: Труд, 1918.

4. Лепешкин А.И. Местные органы власти советского государства (1921-36). – М.: государственное издание юридической литературы, 1959.

5. Малецкий Я.М. Массовая работа горсоветов. – Ленинград: Прибой, 1928.

6. Мисюля И.И. Деятельность местных советов по укреплению законности. 1921-29/автореферат кандидатской диссертации. – М., 1975.

7. Положение об областных, окружных и районных исполкомах, горсоветах и сельсоветах на 1 августа 1928 года. – Ленинград, 1928.

8. Понихидин Ю.М. Революционные комитеты РСФСР (1918-1921 гг.). –Саратов, 1987.

9. Святченко И.В. Организационно-правовые основы деятельности НКВД по строительству местных органов власти и управления РСФСР (окт. 1917-дек.1930)/автореферат кандидатской диссертации. – М., 2002.

10. Шерстнева Г.С. Перестройка организации и деятельности местных органов власти 1921-1925 годах: вопросы истории, источниковедения, историографии. – Куйбышев, 1989.