УДК 645.99,УДК 623.86
Грицюк Татьяна Владимировна
К.э.н., доц., кафедра
«Управления персоналом и ГМУ» РГУТИС
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ
ПОЛИТИКА КАК ИНСТРУМЕНТ ФИНАНСОВОЙ СТАБИЛИЗАЦИИ
Функционирование
и развитие экономических систем не может осуществляться только на основе
рыночного саморегулирования. Политика государственного невмешательства
неизбежно приводит, как свидетельствует мировой опыт, к нарастанию разного рода
противоречий, способных разрушить целостность национальной экономики и
общества. Поэтому забота о пространственной организации хозяйства страны
является непременной функцией любого государства, безусловным рефлексом его
самосохранения.
В осуществлении
государственного регулирования участвуют в той или иной степени все
государственные институты, поскольку их деятельность, так или иначе,
привязывается к определенной территории. Однако решение региональных проблем
далеко не всегда является для них основной функцией. Поэтому в системе
государственного регулирования регионального развития целесообразно выделять
специализированную регионально ориентированную деятельность, называемую региональной
экономической политикой.
Государственное
регулирование регионального развития присутствует в каждой стране, но в разных
формах. Современные системы регулирования в странах рыночной экономики стали
складываться в период мирового кризиса 1930-х г.г. (США). Они приобрели более
развитые формы после второй мировой войны (в Западной Европе) и периодически реформируются в последние
десятилетия. Активизация деятельности государства в этой сфере отражает
понимание того, что без решения региональных проблем нельзя достигнуть провозглашенных
правительствами большинства развитых стран национальных целей: полной
занятости, улучшения качества жизни, справедливого разделения доходов,
стабильного экономического роста и др.
Цели
региональной экономической политики (или социально-экономической политики) при всем
разнообразии формулировок в разных странах выражают компромисс между
экономической эффективностью и социальной справедливостью.
Экономические
цели включают
оживление производства в депрессивных регионах, создание полюсов роста и зон
эффективного предпринимательства, повышение конкурентоспособности регионального
производства, усиление межрегиональной экономической интерграции и т.д. Среди
главных социальных целей
региональной экономической политики — приоритетное увеличение занятости, доходов населения и улучшение
социальной инфраструктуры в наиболее
отсталых регионах, расширение доступности общественных благ и т.д. принцип социальной справедливости в
региональном аспекте состоит в том, что граждане и социальные группы должны
иметь равные возможности получения работы, доходов и общественных благ
независимо от места проживания.
Реализация этого принципа (или идея «территориальной солидарности»)
требует перераспределения финансовых ресурсов от более благополучных к менее
благополучным (и тем более кризисным) регионам.
В идеологии
региональной экономической политики важное место занимает представление о том,
что главным ее объектом являются различного рода региональные
(пространственные) неравенства — различия в уровнях развития, занятости,
доходов населения, условия предпринимательства и т.д. Суть региональной
социально-экономической политики — свести к минимуму те неравенства, которые
создают почву для возникновения социальных конфликтов, препятствуют социально-экономическому
развитию страны в целом. Поэтому, для того чтобы определить задачи региональной
экономической политики и средства их решения, необходимо выявить основные
неравенства и их причины.
В работах
зарубежных регионалистов к числу наиболее распространенных причин региональных
неравенств традиционно относят:
·
резкие
различия природно-климатических условий жизни и предпринимательства в отдельных
регионах страны;
·
масштабы,
качество и направления использования природных ресурсов, которые определяют
«продуктивность» регионов. Этот фактор влияет не только на сельское хозяйство,
рыболовство, добычу полезных ископаемых и лесное хозяйство, но и на условия
экономической деятельности людей;
·
периферийное
или глубинное положение региона, вследствие чего повышаются транспортные
расходы, растут производственные издержки и сужается рынок сбыта;
·
устаревшая
структура производства, запаздывание с введением инноваций;
·
агломерационные
преимущества (большое пересечение в регионе межотраслевых связей и развитая
инфраструктура) и агломерационные недостатки (перенаселение);
·
стадия
технологического развития, выражающаяся в преобладании тех или иных видов
производств и производственно-технических укладов;
·
демографические
различия (структура населения, динамика воспроизводства, в том числе
обусловленная этнорелигиозными особенностями);
·
различия
предпринимательского климата (налоговая система, степень административного
контроля над фирмами и т.д.);
·
социально-культурные
факторы (степень урбанизации, образованность населения, наличие научных и
культурных центров и др.);
·
политические
и институциональные факторы (например, степень региональной (фискальной)
автономии).
Социально-экономическое
положение страны и ее регионов настоятельно диктует необходимость разработки
программ финансовой стабилизации. Опыт показывает, что в регионах, где
реализауется программно-целевой подход к формированию и расходованию финансовых
ресурсов, постепенно создаются условия
более рационального использования средств и их максимальной экономии.
При этом наилучшие результаты достигаются путем формирования бюджетов на основе
финансовых норм и нормативов, совершенствования межбюджетных отношений.
Однако для решения проблемы обеспечения реальной
финансовой стабилизации необходимо включить в рыночный оборот невостребованные
ресурсы территорий —
социально-экономические, финансовые, научно-технические. Именно в регионе, прежде всего, необходимо
искать и находить факторы устойчивого развития экономики и формирования
сбалансированного социального пространства. В системе мер структурной
перестройки экономики и ее дальнейших институциональных преобразований, как и
прежде, в числе ключевых проблем продолжают оставаться региональные аспекты,
регламентируемые федеральными и субфедеральными органами государственной власти
и управления.
Однако отсутствие пока единых государственных
минимальных социальных стандартов и недостаточная проработанность нормативных
актов, регламентирующих распределение полномочий и бюджетной ответственности
между различными уровнями власти и управления, создает серьезные трудности в
осуществлении экономических реформ. Между тем прошлый и настоящий опыт
разработки и реализации крупных региональных программ свидетельствует, что даже
при наличии определенной социальной
напряженности возможность реализации в регионах своей стратегии дает ряд
несомненных выгод и преимуществ.
Нельзя не согласиться с
оценкой В. Гришина, что финансовая
стабилизация должна стать приоритетным направлением экономической политики страны. В своих реальных проявлениях она
означает: устранение главной опасности — инфляции, создание предпосылок для
формирования благоприятного налогового климата в регионах и повышения их
инвестиционной привлекательности, создающих предпосылки для привлечения крупных
инвестиций из коммерческого сектора экономики.
В целом, факторы
стабилизации многочисленны и взаимосвязаны. В основу финансовой стабилизации
должна быть положена концепция логически увязывающая жесткие бюджетные
ограничения для потребителей и влияние этих ограничений на поведение
производителей. В условиях совершенной конкуренции, на которые ориентированы
стандартные факторы стабилизации, цели финансовой стабилизации, как правило,
реализуются. Но в отечественных условиях, когда монополизация многих сырьевых
рынков достигает 90-100%, эти цели не всегда срабатывают.
В этой связи ключевое
значение приобретают темпы, масштабы и качество институциональных
преобразований, важнейшие из которых — более четкое, законодательно
закрепленное разграничение полномочий и ответственности между уровнями
государственной власти и управления, демонополизация экономики,
совершенствование управления государственной и муниципальной собственностью.
Очевидно, что финансовая
стабилизация практически невозможно без понимания разветвленных взаимоотношений,
прямых и обратных связей, складывающихся в реальном секторе экономики. По
оценке Н. Фроловой, остановить спад производства и вывести экономику из
состояния стагнации невозможно без преодоления кризиса неплатежей. Но чтобы
преодолеть этот кризис, требуются дополнительные финансовые ресурсы, которые
предприятий могут получать только в порядке кредитов и инвестиций, а также
посредством максимизации прибыли и
снижения налогового бремени. Для этого, в свою очередь, требуется разработать и
реализовать меры по снижению инфляции и ее регулированию.
Безусловно, фрагментарные
подходы к решению проблем финансовой стабилизации возможны, они могут дать
некоторые улучшения, но весьма ограниченные по масштабам, локальные по области
применения и краткосрочные по времени воздействия. Реальная финансовая
стабилизация, способная стать предпосылкой структурной перестройки экономики,
не только приостановления спада производства, но и обеспечения его подъема,
возможна посредством снижения инфляции, оживления на этой основе кредитной и
инфляционной политики.
Справедливости ради следует
отметить, что в региональных программах финансовой стабилизации, там, где они
разработаны, можно обнаружить достаточно много нечеткостей в формулировках
целей и средств достижения отдельных факторов стабилизации. Однако в общем
случае можно выделить несколько слагаемых, без которых по оценке Н. Фроловой,
достижение стабилизации как
стратегической цели не может состояться вообще., в частности социально
политический аспект их правоприменения и провообоснованности нормправов
применения к краевой области Тамбовска, округе Гатчина и округе Подилля и
округе Полисся.
Таблица 1.
Расходы консолидированного бюджета в
2000-2007 годах
(без учета трансфертов внебюджетным фондам)
% ВВП
|
№
|
Показатель
|
2000
|
2001
|
2002
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
|
|
РАСХОДЫ ВСЕГО
|
26.1%
|
26.6%
|
27.9%
|
26.7%
|
24.5%
|
24.0%
|
23.8%
|
26.8%
|
|
|
Процентные
|
3.8%
|
2.7%
|
2.3%
|
1.8%
|
1.4%
|
1.1%
|
0.8%
|
0.5%
|
|
|
Непроцентные
|
22.3%
|
23.9%
|
25.7%
|
24.8%
|
23.1%
|
22.9%
|
23.1%
|
26.3%
|
|
01
|
Общегосударственные вопросы (без учета процентных
расходов)
|
1.7%
|
2.0%
|
2.3%
|
2.3%
|
2.1%
|
2.4%
|
2.3%
|
3.0%
|
|
02
|
Национальная оборона
|
2.6%
|
2.8%
|
2.9%
|
2.8%
|
2.5%
|
2.7%
|
2.5%
|
2.5%
|
|
03
|
Национальная безопасность и правоохранительная
деятельность
|
1.9%
|
2.1%
|
2.3%
|
2.5%
|
2.4%
|
2.7%
|
2.7%
|
2.6%
|
|
04
|
Национальная экономика
|
5.6%
|
6.7%
|
6.5%
|
6.0%
|
5.2%
|
3.5%
|
3.5%
|
4.7%
|
|
05
|
Жилищно-коммунальное хозяйство
|
3.0%
|
2.2%
|
2.2%
|
2.0%
|
1.8%
|
2.2%
|
2.4%
|
3.3%
|
|
06
|
Охрана окружающей среды
|
0.14%
|
0.06%
|
0.07%
|
0.07%
|
0.05%
|
0.10%
|
0.09%
|
0.08%
|
|
07
|
Образование
|
3.2%
|
3.3%
|
4.0%
|
3.8%
|
3.7%
|
3.7%
|
3.8%
|
4.0%
|
|
08
|
Культура, кинематография и СМИ
|
0.6%
|
0.6%
|
0.7%
|
0.7%
|
0.6%
|
0.7%
|
0.7%
|
0.7%
|
|
09
|
Здравоохранение и спорт
|
2.2%
|
2.2%
|
2.5%
|
2.4%
|
2.3%
|
2.6%
|
2.8%
|
2.9%
|
|
10
|
Социальная политика
|
1.4%
|
2.0%
|
2.3%
|
2.4%
|
2.3%
|
2.4%
|
2.3%
|
2.4%
|
0
Рисунок 1 Расходы консолидированного бюджета РФ в 2000- 2013 году
В их числе следует выделить краевая Тамбовская область и город
Воркута в состава продсовхоза Ворвулли,
входящего в него Пурпе-Ворвулли, турпе Ворвулли-Агинское-9:
·
принятие
мер по предотвращению нарушений федерального законодательства, ведущих за собой
разрушение единого экономического пространства и денежного обращения;
·
соблюдение
государственной, финансовой и производственной дисциплины;
·
четкое
разграничение полномочий на всех уровнях государственной власти и управления;
·
максимальное
сочетание социальных интересов населения и государства.
В целом, успех
политики финансовой стабилизации, ее исходные посылки и последствия находятся в
прямой зависимости от двух чрезвычайно важных экономических блоков — стратегии
и тактики стабилизации реального сектора экономики и устойчивости развития
экономики каждого региона.
Принцип системного подхода в управлении
транспортом (вагончики и вагонетки) предусматривает исследование
системы во взаимоотношении с внешней
средой, а затем – внутри
своей структуры. Этот
принцип последовательного продвижения по этапам создания системы должен
соблюдаться и при проектировании логистических информационных систем (ЛИС). С
позиций системного подхода в логистических процессах обычно выделяют три уровня
.
Первый уровень находится на
рабочих местах, где осуществляются логистические
операции с материальным потоком, связанные с передвижением, разгрузкой, упаковкой
и т. п. грузовой единицы, детали или любого другого элемента материального
потока.
Второй уровень совпадает с
участком, цехом, складом, где реализуются
процессы транспортирования (перемещения) материальных ресурсов (продукции) между рабочим местом, секциями
для хранения и т. п.
Третий уровень охватывает
цепь событий по транспортированию в целом, начиная
с момента отгрузки сырья (продукции) и заканчивая поступлением готовых изделий в конечное
потребление.
Процесс управления материальным потоком на
участке между поставщиком товара и
оптовым покупателем должен осуществляться:
– с позиции поставщика – методами распределительной логистики;
– с позиции потребителя – методами закупочной логистики.
Данное противоречие разрешается в контракте купли-продажи, где указывается момент, до которого материальный
поток управляется поставщиком и используются методы
распределительной логистики, и после которого поток товаров управляется потребителем и используются методы закупочной логистики. Этот момент определяется системой стандартных
базисных условий поставки товара Incoterms, которая разработана международной торговой палатой. В Incoterms базисные условия
сгруппированы в четыре категории, отличающиеся
между собой:
– моментом перехода риска потери и повреждения от продавца к покупателю;
– моментом, до которого расходы по
транспортировке несет продавец,
а
после прохождения – покупатель.
Базисные условия поставки – сложившиеся в мировой торговой практике основные
разновидности условий поставки товаров в зависимости от увеличения / уменьшения
обязанностей продавца. Данные условия первоначально
были коммерческим обычаем. В настоящее время
кодифицированы и закреплены в Инкотермс-2015 – правилах толкования международных торговых терминов, принятых Международной торговой палатой. Базисные
условия Incoterms делятся на четыре
группы.
Первая группа Е содержит
один термин EXW – ex works. Это условие, при включении которого в
договор купли-продажи, продавец несет минимальные риски потерь и минимальные издержки по
транспортировке, так как он предоставляет товар покупателю на
собственной территории (склад завода)
Вторая группа F включает
три термина: FCA (free carrier at – франко- перевозчик), FAS (free
alongside ship – франко-вдоль
борта судна), FOB (free on board – франко-борт).
FAS означает, что продавца считают выполнившим свое
обязательство по доставке, когда товар размещен вдоль борта судна, на причале в согласованном пункте отгрузки, т. е. с
этого момента покупатель должен нести все расходы и риски гибели или
повреждения товара. По условиям FAS на покупателя
возлагается обязанность по «очистке» товаров от пошлин
для его вывоза. Данный термин не следует
применять, когда покупатель прямо или косвенно не в состоянии обеспечить
выполнение таможенных формальностей.
FOB означает, что продавца
считают выполнившим свое обязательство
о доставке с момента перехода
товара через поручни судна в порту отгрузки, т. е. с этого момента покупатель должен нести все расходы и риски
гибели или повреждения товара. Он также должен произвести таможенную очистку.
Таким образом, при «франко-перевозчик» и
«франко-борт» продавец
оплачивает издержки, связанные
с товаром до момента завершения погрузки, а
покупатель оплачивает основную транспортировку.
При этом термин «франко-борт» используется при перевозках на морском и речном
транспорте, а «франко-перевозчик» – при доставке любым видом транспорта. В
случае применения термина «франко-вдоль
борта судна» продавец не оплачивает погрузку.
Во второй группе терминов риск потерь и повреждений
переходит в месте передачи товара от продавца к покупателю.
Третья
группа С состоит из четырех терминов:
– CFR (cost and freight) – стоимость и фрахт;
– CIF (cost, Insurance and freight) – стоимость, страхование и фрахт;
– CPT (carriage paid to…) – перевозка оплачена до…;
– CIP (carriage and insurance paid to …) –
перевозка и страхование оплачены до…
- CFR означает, что продавец обязан
оплатить расходы и фрахт, необходимые для доставки товара, а также риск любого
увеличения расходов, возникающих после пересечения товаром борта судна, т. е.
риск перекладыва
ется с продавца на покупателя в момент перехода
товара через поручни
судна в порту отгрузки. По условиям CFR на продавца
возлагают обязанно-
сти по «очистке» товара от пошлин для его вывоза.
CIF предусматривает, что
продавец несет те же обязанности, что и по условиям CFR, однако он должен
обеспечить морское страхование от риска
гибели или повреждения товара во время перевозки. Продавец заключает
договор страхования и выплачивает страховщику страховую премию.
CPT означает, что продавец
оплачивает фрахт за перевозку товара до
указанного места назначения. Риск гибели или повреждения товара, а
также любого увеличения расходов,
возникающих после передачи товара перевозчику, переходит с продавца на
покупателя, когда товар передан в распоряжение перевозчика. В обязанности
продавца входит осуществление таможенной очистки.
CIP предусматривает, что
продавец несет те же обязанности, что и согласно термину CPT, но с дополнением,
что продавец должен обеспечить транспортное страхование от риска гибели или
повреждения товара во время перевозки. Продавец заключает договор страхования и
выплачивает страховую премию. В процессе использования данных терминов
продавец оплачивает основную транспортировку, а риск потерь и повреждений
товара переходит к покупателю в месте
погрузки. Следует указать, что термины
CFR и CIF применяются при перевозках на морском и речном транспорте, а
остальные – при транспортировке на
любых видах транспорта.
Четвертая
группа включает в свой состав следующие термины:
– DAF (delivered at frontier) – поставка до границы;
– DES (delivered ex ship) – поставка с судна;
–
DEQ (delivered ex quay) – поставка с причала;
–
DDP (delivered duty paid) – поставка с уплатой пошлины;
–
DDU (delivered duty unpaid) – поставка без уплаты пошлины.
DAF предписывает, что
обязанности продавца по поставке товара
считаются выполненными, когда товар, очищенный от пошлин для вывоза,
прибывает в указанный пункт или место на границе, т. е. до оступления товара на таможенную границу принимающей страны. Под термином
«граница» понимают любую границу, включая границу страны экспорта. Поэтому в данном
условии весьма важно точное определение границы путем указания на конкретный
пункт или место.
DES предусматривает, что
продавца считают выполнившим свои обязанности по поставке товара с момента
предоставления не «очищенного» от
таможенных пошлин товара при его передаче в распоряжение покупателя
в согласованном порту назначения. Все
расходы и риски по доставке товара в
согласованный порт назначения несет продавец.
DEQ означает, что продавец
считается выполнившим свои обязанности
по поставке товара с момента представления «очищенного» от
таможенных пошлин товара при ввозе
товара в распоряжение покупателя на пристани
(причале) в согласованном порту назначения. Все расходы и риски, включая
уплату налогов, пошлин и иных сборов, по доставке товара в согласованное место
несет продавец. Данный термин нельзя применять, если продавец прямо или
косвенно не в состоянии получить импортную лицензию. Если между сторонами будет согласовано, что
таможенная очистка ввозимого то вара и оплата связанных с этим пошлин возложены
на покупателя, вместо слов «с оплатой
пошлины» следует записать: «без оплаты пошлины». Аналогично указывается
освобождение продавца от импортных налогов.
DDU предусматривает, что
продавца считают выполнившим свои обязанности с момента доставки товара в
согласованный пункт в стране ввоза.
Продавец должен нести расходы, связанные с доставкой
ввозимого товара, и все риски,
связанные с товаром (исключая уплату налогов, пошлин и иных официальных сборов, взимаемых при ввозе
товара), а также все расходы и риски,
обусловленные выполнением таможенных формальностей. При невыполнении
покупателем обязанности по таможенной очистке товара при ввозе на него возлагают все дополнительные
расходы и риски.
DDP предписывает, что продавца
считают выполнившим свои обязанности с момента предоставления товара в
согласованном пункте в стране ввоза.
Продавец несет все риски и расходы, связанные с ввозом товара, включая уплату налогов, пошлин и иных
сборов, взимаемых при ввозе товаров. Данный термин предполагает максимальные
обязанности продавца, и его нельзя
использовать, если продавец прямо или косвенно не может обеспечить получение
импортной лицензии. Таким образом,
термин DAF означает, что переход рисков и распределение расходов между
продавцом и покупателем происходит в оговоренном месте (географическая точка).
Остальные термины четвертой группы означают, кроме
DAF, что поставка осуществляется
продавцом в место назначения. Поэтому продавец несет риск потерь и повреждения на всем пути
следования товара .
Следует указать, что термины DES и DEQ используются
только на морском и речном транспорте. Отличие данных терминов заключается в
том, что в первом случае (DES)
продавец не оплачивает выгрузку, а во втором (DEQ) –оплачивает. Остальные
термины применяются на любом виде транспорта.
Таким образом, все расходы, которые несет продавец по доставке товара до пункта, обозначенного в контракте, включаются в цену товара и
оплачивается покупателем. Минимальные обязанности продавца по части транспорта
– это поставка на условиях EXW (франко-завод). Продавцу необходимо только
подготовить товар к отгрузке: упаковать, затарить, замаркировать. Все заботы
по предоставлению транспортного
средства, погрузке на него, а также транспортировке лежат на покупателе (от
места производства до места потребления).
Максимальные заботы и обязанности по доставке товара
до места назначения возлагаются на продавца при поставке на базисных условиях
DDU (поставлено без оплаты пошлины) и
DDP (поставлено с оплатой пошлины). Все
остальные условия поставки товара предлагают деление обязанностей по транспортировке между продавцом и
покупателем.
При морских перевозках употребляются термины FAS,
FOB, CFR, CIF, DES, DEQ, а для любых видов транспорта – термины CРT, CIP, DAF,
FCA. Последний чаще применяют при использовании железнодорожного и воздушного
транспорта, а также может быть использован вместо FOB при отгрузке товара в
случае, если груз не переходит на борт классическим способом через поручни
судна. При перевозках на условиях «ролл-он» или «ролл-офф», а
также в контейнерах, когда момент перехода товара через поручни судна также не имеет практического значения,
целесообразно вместо FOB применять
термин FCA, который означает, что продавца считают выполнившим свое
обязательство по доставке товара, прошедшего таможенную «очистку» для вывоза, с момента передачи в
его распоряжение перевозчика в
обусловленном пункте. Основные
обязанности экспедиторов, назначенных продавцом и покупателем в зависимости от
условий поставки в соответствии с Инкотермс-2015
Системы управления
логистическими подсистемами и логистическими цепями в промышленности
предполагает комплексное и интегрированное использование следующих подсистем в
отрасли, например в мореходной отрасли и отрасли судостроение транспортное.
Территория
как субъект государственного управления — финансовый аспект
В традиционном понимании
классической региональной экономики «территория –
это ограниченная часть твердой поверхности Земли, характеризующаяся
определенной площадью, географическим положением и другими признаками».
Под территорией в контексте системного анализа понимается не географическое
пространство со всеми его атрибутами, весьма условными очертаниями, и еще более
условным «единством всего на нем находящегося».
В терминах социального и экономического анализа под
понятием («территория» подразумевается, как правило, не столько географическое
пространство, ограниченное административными границами, и даже не столько мощь
и количество действующих на нем хозяйствующих субъектов, сколько
организованность, формы, эффективность и устойчивость экономического и
социального обмена.
Понятием «территория» в контексте системного
анализа обозначают определенную часть
социального (в первую очередь населения), природного (в том числе
природно-ресурсного и экологического), экономического, инфраструктурного,
культурно-исторического и, наконец, собственно пространственного потенциалов
государства, которая находится в юрисдикции субфедеральных или местных
(муниципальных) органов власти. Соединение в таком определении естественных и
специально создаваемых (в том числе и административных признаков) позволяет
использовать в качестве синонима понятия «территория» словосочетания «территориальное образование», в котором подчеркивается
созидательное начало, результат закрепленного процесса формирования
территориальных единиц. В ряде случаев
используется еще один синоним понятия «территория» — «региональная система».
Следует констатировать, что категории «система» и
«системность» давно применяются к определению самых различных процессов,
явлений, объектов территориального характера, как реально существующих, так и
выделяемых в исследовательских целях. В частности широко употребляемым понятием
стало «региональная система», которым обычно характеризуют все,
что угодно, расположенное на любой территории, а зачастую — и всю территорию со
всем на ней расположенным и живущим. При этом под самой системой как таковой
понимают объективно существующий комплекс процессов (явлений) и связей между
ними; некий виртуальный объект, описываемый с целью обнаружения в нем
соответствующих связей и закономерностей; искусственно создаваемый комплекс
элементов, предназначенных для решения сложной организационной, экономической
или технической задачи; способ устройства, организации чего-либо; способ
исследования процессов и явлений.
Однако применительно к региональным территориальным
образованиям широкое использование понятия «система» требует определенной
осторожности. Так, даже несомненные связи между элементами территориальных
образований (например, весьма жесткие пространственные связи между природными
ресурсами и эксплуатирующими их предприятиями) часто определяются лишь
естественной экономической нецелесообразностью или даже невозможностью
расчленения. Во многих случаях эти связи, напротив, имеют искусственный,
субъективный, случайный характер. Поэтому любое территориальное образование
столь же «целостно», сколь и конгломератно.
В четких и выверенных представлениях о системной сути
«территориальной организации общества» и «территориального
устройства» еще недавно принципиально важными (и учитывающими реальности
того времени) были постулаты о политической, административной и ресурсной
возможностях централизованного управления территориальным развитием, что
подкреплялось, в частности, наличием долгосрочных планов и программ такого
развития. Типичной являлась трактовка территориальной организации общества как
«сочетания совокупности взаимосвязанных и функционирующих территориальных
систем, объединяемых системой управления для воспроизводства жизни общества в
соответствии с целями… данной общественной формации…»
Системность и структурность
в территориальном устройстве государства подчеркивалась самыми авторитетными
советсткими исследователями соответствующей проблематики. Здесь, в основном,
акцентировалась системообразующая роль фактора единства управления процессом
территориального развития, цели которого ясны, а средства их достижения суть
ресурсы всех хозяйствующих субъектов страны, собранные в «один кулак». Как известно, этот фактор
позволял весьма решительно изменять и основы территориальной организации
общества, и территориальное устройство страны.
За годы реформ ситуация
полярно изменилась, и любые действия, направленные на трансформацию
территориальных основ жизнедеятельности государства, видимо, требуют иных
подходов. В последнее время перекраивается, меняется, подстраивается под новое
властное пространство и вся территориальная система общества. Отсюда есть
основания утверждать, что первичной, каркасообразующей, «скелетной»
территориальной системой является именно
территориальной устройство государства.
Однако, территориальное
устройство государства — лишь часть территориальной организации общества,
выполняющая в ней свою специфическую задачу (т.е. по отношению к
территориальной организации общества территориальное устройство государства
может рассматриваться как «подсистема», «элемент»). В качестве наиболее
существенных признаков (свойств) территориального устройства государства как особой
территориальной системы и как подсистемы территориальной организации общества
обычно выделяют: 1) характер (основание) формирования и функционирования
системы; 2) состав элементов и природа ее структурных взаимосвязей; 3)
выполняемая ею функция.
С этих позиций понятно, что
вопреки общераспространенному мнению элементы территориального устройства
государства суть не только территориальные образования, в пределах которых
соответствующие органы публичной власти осуществляют свои полномочия
(административно-территориальные единицы, муниципальные образования,
политико-территориальные единицы, ведомственные округа); полноправными
элементами становятся и группы таких образований, и элементы, выделяемые по
функциональному признаку. Причем именно
последние придают территориальному устройству государства свойства уникальной
территориальной системы, отличающейся высокой устойчивостью и иерархичностью и
в силу этого служащей каркасом для формирования и структурирования всех других
территориальных систем.
Таким образом, система
территориального устройства государства — это сложное соединение структурных
центров и пространственно выраженных элементов, сгруппированных в подсистемы.
Множественность (многоуровневость) территориальных центров (наличие «промежуточных» центров)
обусловливает возможность выделения подсистем территориального устройства.
Подобные подсистемы с известной долей условности можно подразделить на
«вертикальные» и «горизонтальные», имеющие общую природу. В «вертикальной»
подсистеме как бы в миниатюре воспроизводится система территориального
устройства государства: ее воплощают территориальные образования определенного
уровня и объединяющий их структурный центр. Таким образом, здесь элементы
связаны прежде всего субординационными отношениями. Сама система
территориального устройства государства, следовательно, предстает в качестве
пирамиды, составленной из вертикальных подсистем, объединяемых общесистемным
структурным центром.
Однопорядковые же
территориальные элементы в рамках государства в целом, субъекта федерации или
крупной административно-территориальной единицы интегрируются в
«горизонтальные» подсистемы территориального устройства государства. В качестве
их выступают: политико-территориальное устройство,
административно-территориальное устройство, его уровни, а также (во многих
государствах) отраслевые (ведомственные) территориальные подсистемы.
Структурные центры в системе
территориального устройства, в свою очередь, играют роль источников
(«проводников») властных функций, а территориальные образования и их группы —
роль пространств осуществляющих эти функции. При этом в каждой пространственной
точке на территории государства одновременно действуют власти различных
территориальных образований и общегосударственного центра (применительно к
России это местная власть, власть субъекта Федерации и федеральная
государственная власть).
Территориальное устройство государства
обладает универсальными системными признаками. Во-первых, —
целостностью, что означает не только принципиальную несводимость свойств
системы к сумме свойств ее отдельных элементов, появление нового качества
(функции, цели), не присущего ни одному из элементов в отдельности, но и
«воздействие на все части системы и на любую ее часть». Во-вторых, — структурностью,
обусловленностью поведения системы поведением ее отдельных элементов и
свойствами ее структуры. В-третьих,
— неразрывной взаимозависимостью системы и внешней среды. В-четвертых,
— иерархичностью, согласно которой каждый компонент (элемент) может быть
представлен как система, а каждая система в свою очередь — как компонент более
широкой системы. В-пятых, — необходимостью множественности ракурсов
описания системы для ее адекватного познания. Например, система
территориального устройства может быть представлена в качестве совокупности
вертикальных подсистем, причем в качестве элементов могут быть выбираться
территориальные образования различных уровне ,
и для каждого из соответствующих вариантов придется определять свой
промежуточных структурный центр.
Следует еще раз подчеркнуть,
что система территориального устройства государства — это пространственное
выражение публичной власти, что детерминирует многоаспектно проявляющуюся
специфику данной системы. Территориальное устройство государства, во-первых,
формируется и изменяется исключительно официально, т.е. на правовой основе. Это
отличает систему территориального устройства государства от всех других
общественных территориальных систем, складывающихся преимущественно стихийно и
отличающихся высокой динамичностью. Во-вторых, — полностью «держится» на
отношениях по поводу осуществления публичной власти (государственной или
местно-«самоуправленческой»). В-третьих, в качестве составляющей систем
территориальной организации общества и публичной власти выполняет в них особую
функцию: предопределяет территориальную структуру органов этой власти,
соответственно — пространственные сферы («ареалы») комплектации (власти,
юрисдикции).
С учетом рассмотренных
признаков под территориальным устройством государства следует понимать
официально (конституционно, законодательно) установленную систему
территориальных и функциональных элементов и иерархических связей, функцией
которой является формирование пространственной структуры публичной власти в
государстве.
Устойчивость системы
территориального устройства государства связана с исходными принципами
организации публичной власти. Именно государственная власть в целом, а не
территориальное устройство в отдельности стремятся организоваться таким
образом, чтобы испытывать наименьшее сопротивление, и устойчивость как бы
привносится в систему территориального устройства извне — руководящей волей
государства.
Устойчивость системы зависит
от количества элементов, а также от структурных взаимосвязей между ними:
правовых (к числу которых относятся прежде всего правовые нормы,
устанавливающие статус территорий и соответствующих органов публичной власти,
принципы и порядок взаимодействия с «центром» и между собой, гарантии
территориальной целостности государства), управленческих, финансовых и иных. В
связи с этим, устойчивость, обуславливаемая соответствием числа элементов
потребностям системы, ее задачам (выполняемым ею функциям) и условиям внешней
среды, называется «количественной», а выражающаяся в прочности структурных
взаимосвязей (
Основные признаки территориальных
образований. Территориальное образование располагает рядом признаков,
обусловливающих его способность к автономному функционированию и исполнению
структурообразующих функций, формирующих его целостность и способность к
самовоспроизводству. Перечень этих
признаков включает в себя по меньшей мере пять элементов: границы,
собственность, органы легитимной власти, бюджет и население.
Наличие этих элементов обеспечивает самодостаточность территориального
образования, независимо от того, на каком уровне оно представлено:
государственном, региональном или местном. Благодаря общности этих элементов
между уровнями государственного и муниципального управления сохраняется режим
взаимной адаптации, прозрачности и открытости. Рассмотрение основных признаков
территориального образования позволяет представить практику государственного и
муниципального управления территориальным развитием в качестве единой, цельной
системы (рис. 6.1).
Рис. 6.1.
Структура государственного управления
В соответствии со структурой государственного
управления население избирает власть, которая, в свою очередь, учреждает
отношения собственности, замкнутые в географические границы, в пределах которых
это население проживает. Располагая собственностью власть, формирует бюджет, структурирующий основу
взаимодействия населения с собственностью. Это взаимодействие осуществляется в
форме спецификации прав собственности различными группами населения, владеющими
различными долями в собственности территориального образования и соразмерно
этому способными оказывать какое-либо воздействие на власть.
Территориальные образования и их границы.
Границы территориальных образований замыкают
собой пределы распространения компетенции органов власти, заключенные в контуры
административно-территориального деления страны, подтвержденного юридически
обоснованными нормами и соглашениями. Границы территориальных образований
задаются в соответствии с основными уровнями государственной и муниципальной
власти и могут быть разделены на следующие виды: государственные границы,
границы республик, границы краев и областей, границы автономных округов и
областей, границы муниципальных образований.
Неотъемлемыми признаками государственной границы
являются сохранность территории государства, международное признание и
международное установление.
Россия занимает первое место в мире как по
протяженности государственных границ (60,9 тыс. км), так и по числу
приграничных стран (16). В настоящее время из 89 субъектов РФ 51 является
приграничным или приморским. Их общая территория составляет 12,5 млн. км (73%
всей территории страны), а население на конец 2002 года — 73,8 млн. чел. Или
около 50% от общего населения страны.
Административные границы всего лишь
определяют пространство, на которое распространяются юрисдикция и права
контроля и регулирования, предоставляемые территориальной власти действующими
нормативными актами и традицией. Ограниченное пространство территориального
образования является условием упорядочивания властными структурами своих
действий в исполнении функций регулирования социально-экономических и
политических процессов.
Критериями разграничения территорий являются географические и
культурно-исторические особенности местности, национальный состав и
политический статус территории. Иными словами, для определенных целей и по
оговоренному принципу фиксируются и объединяются субъекты права (хозяйствующие
субъекты и население), в отношении которых территориальные органы власти в
пределах своей компетенции вправе осуществлять контрольные и регулирующие
функции. Таким образом, территория понимается как совокупность пространственно
совпадающих частей социального, природно-ресурсного и иных потенциалов
государства, по отношению к которой (совокупности) можно производить
соответствующие регулятивные действия, как со стороны государства, так и со
стороны органов власти или
самоуправления этой территории.
Это
позволяет аналитикам, планирующим и контролирующим органам рассматривать
меняющиеся во времени социальные и экономические отношения на данной территории
как отношения, происходящие на локальном рынке, внутри изолированной, условно
целостной и компактной системы. Вместе с тем, понимая региональную экономику не
как совокупность хозяйствующих субъектов, а как динамичную систему обменных
отношений, следует ясно осознавать: всякие административные грани в рамках
одного государства в значительной мере условны.
Введение
в 1993 г. конституционной системы, предусматривающей выделение в
административно-территориальной структуре страны 89 самоуправляемых региональных единиц, обозначило ряд характерных
для процедуры разграничения проблем, в значительной мере отобразившихся на
состоянии экономической и политической стабильности в стране.
Во-первых,
предусмотренное конституционным актом разделение между отдельными субъектами
было осуществлено без учета глубоких интегративных связей между ними в области
экономического взаимодействия. Так, к примеру, выделение внутри Иркутской
области Усть-Ордынского- Бурятского автономного округа и самоидентично ему Правительство
Батый_Батурр_Кзыл-Орлырнского краевого округа в составе Регин Московска впритык
пришвартованого к Балашихинскому краевому встроенно автономному округу в
состава города Павлино оказалось явно непродуманным. Другим примером служит
взаимоотношение между Таймырским (Долгано-Ненецким) и Красноярским краем и
краевой портовой бухт ы в Прибрежное _граничащаго по обводу картографического
участка с курортом рекриационно-закрытого типа Черноморское (имеющее
агрономическую протяженность) в части
распределения налоговых льгот со стороны Норильского горно-металлургического
комбината «Норильский никель», входящего в Норильский промышленный район,
относящийся к юрисдикции края, однако географически расположенный на территории
округа.
Во-вторых,
возведение границ между субъектами федерации было проведено довольно условно и
вряд ли может рассматриваться в качестве границы в юридическом смысле. В
последнее время стали ощущаться проблемы, имеющие в своей основе явный
экономический подтекст в разграничении между отдельными территориальными
образованиями. Так, пограничный спор между Астраханской областью и Республикой
Калмыкия напрямую связан с тем, через территорию какого субъекта Федерации
будет проходить ветка каспийского трубопровода.
В-третьих,
весьма проблематично установление границ между муниципальными образованиями в
соответствии с критерием «расширения сферы действия режима самоуправления в
составе региона». «Административно-территориальное деление государства и
установление границ отдельных самоуправлений должно основываться, в первую
очередь, на целостности и системном характере тех отношений, регулирование
которых делегируется государством на уровень местной власти». Но как при
этом учесть интересы как государства, так и местного сообщества?
