Право/1. История государства и права

Бойко А.Е.

Курский государственный технический университет, Россия

Об итогах муниципальных реформ в годы новой экономической политики (1921-1928гг.)

На протяжении длительного «советского» периода развития нашего государства эпоха 1921-1928 годов стала этапом наиболее ярких, форсированных социалистических преобразований. Заметные успехи страны в народнохозяйственном развитии, рост общественного благоустройства, твердая валюта и быстрое улучшение в финансовой сфере в целом являлись наглядным свидетельством преодоления постреволюционного и послевоенного кризисов, создания принципиально новой экономической модели, основанной на общественной собственности на средства производства, и, применительно к системе государственного управления, доказательством существования тенденции демократизации политического режима. Все эти факторы, безусловно, отразились и на основных закономерностях развития местного управления в годы новой экономической политики.

1. Произошли некоторые перемены в характере взаимоотношений местных органов власти с государственными органами управления. После жесткого централизма 1918-1920 годов, которого потребовали условия Гражданской войны, наступил период, названный некоторыми учеными периодом умеренного централизма и предполагавший ослабление контроля со стороны центра. Секции и комиссии при местных органах государственной власти, восстановление и развитие финансовой основы местного управления в 1924-1928гг., создание депутатских групп, которые наряду с партийными органами и руководством предприятий участвовали в разработке программ социально-экономического развития, - все это являлось результатом действий партийно-государственного аппарата, направленных на последовательное осуществление децентрализации местного государственного управления.

2. Местные Советы по-прежнему являлись нижним звеном единого государственного аппарата. Любое самостоятельно принятое решение местного Совета могло быть отменено, как незаконное или нецелесообразное. Несмотря на это, нельзя говорить о том, что Советы полностью были лишены самоуправленческих качеств. Местные институты власти в рассматриваемый период сочетали в себе свойства органов государственной власти и местного самоуправления одновременно. Так, с одной стороны, для местных Советов были характерны функциональная близость, публичный характер деятельности. С другой – местные Советы сохранили традиции российского самоуправления: выборы в представительные органы на местах, привлечение населения к работе, например.

3. В период проведения новой экономической политики роль местных органов власти кардинально изменилась. После Гражданской войны, в период разрухи, в среде большевистских лидеров возникло понимание того, что управление и регулирование из центра жизнью огромной страны невозможно. Началось расширение полномочий местной власти, придание ей характера местного самоуправления.

4. Период характеризовался также структурной и функциональной перестройкой системы местных Советов, значительными изменениями механизма комплектования депутатского корпуса, появлением новых организационных форм деятельности Советов.

5. Годы проведения НЭПа явились периодом бурного развития законодательства в сфере местного управления. Подчеркнем, что советскими законодателями была создана не имеющая аналогов правовая основа управления на местах: применялся дифференцированный подход к законодательному регулированию различных звеньев Советов. В период с 1921 по 1928гг. были утверждены важнейшие, с точки зрения функционирования местных органов государственной власти, документы: в 1922 году - Положения о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселках городского типа; об уездных съездах, Советах и их исполнительных комитетах; о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах; о сельских Советах; о губернских съездах Советов и губернских исполнительных комитетах; в 1924 году – Положения о сельских Советах; о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах; в 1925 году – Положение о городских Советах; в 1927 году - Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях; в 1928 году – Положение о губернских съездах Советов и губернских исполнительных комитетах.

Деятельность Советов регулировалась, кроме того, Конституциями, законами, постановлениями ВЦИК и СНК. Законодательная практика, как указывалось выше, сложилась таким образом, что нормативно-правовые акты принимались отдельно по каждому уровню Советов. Как правило, функции и полномочия Советов различных уровней дублировались, что не позволяло четко разделить работу по управлению процессами. В то же время законодатели исследованного периода досконально раскрывали полномочия Советов по сферам деятельности, закрепляли их формы работы по выполнению законов и взаимодействию с населением.

6. Анализ нормативно-правовых актов о местных органах государственной власти позволил выделить несколько направлений, по которым они осуществляли деятельность. Приоритетной задачей местных органов государственной власти в период 1921-1928 годов - было осуществление комплекса разнообразных мероприятий, направленных на решение социально-экономических проблем, стоящих перед Республикой в целом.

К числу главных практических задач социальной политики Советов, например, относились вопросы активизации жилищного строительства, улучшения функционирования коммунальных служб, решения проблем материального обеспечения системы здравоохранения. Значительные силы были привлечены к решению задачи всеобщего среднего и 7-летнего образования, полной ликвидации неграмотности.

Безусловно, нельзя говорить о всеобъемлющем и внушительном росте материального благосостояния и культурного уровня населения в исследованный период. Однако не стоит забывать, что речь идет о послевоенном времени, когда, например, население России уменьшилось на 10,9 миллионов человек (по сравнению с данными осени 1917г.); промышленное производство сократилось в 7 раз (в деревне - составило в 1920 году 65% от уровня 1913 года). Учитывая эти факторы, полагаем, что местные органы власти осуществили в годы нэпа стремительный прорыв и достигли впечатляющих результатов в хозяйственно-социальной деятельности.

7. В годы НЭПа получили должное развитие такие демократические формы организационно-массовой работы как отчеты депутатов перед избирателями, проверка выполнения депутатских наказов.

Хотелось бы заострить особое внимание на том, что выявленные в ходе исследования результаты практической деятельности местных Советов и их исполкомов доказывают необходимость общественного контроля над деятельностью местных органов власти. Забвение этих принципов в построении местного самоуправления на современном этапе его развития может привести к исчезновению обратной связи между представительным органом и населением на территории муниципального образования, произволу местного чиновничьего аппарата и к складыванию на местном уровне предпосылок возрождения авторитарной системы.

Между тем, предпосылки возникновения таких губительных последствий, на наш взгляд, существуют. В наши дни институт подотчетности и подконтрольности представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления населению, можно сказать, вообще прекратил свое существование. Подавляющее большинство избирателей совершенно ничего не знают о работе своих депутатов. Перестали быть обязательным инструментом во взаимоотношениях депутатов с избирателями наказы. Отчеты же народных избранников нередко подменяются спонтанными, митинговыми встречами с населением. Возможность избирателей досрочно лишить депутатского мандата своего недостаточно активного или скомпрометировавшего себя представителя в местной думе вообще стала эфемерной.

8. Функции общественного контроля над деятельностью местного аппарата управления были возложены также на секции и комиссии, о которых следует сказать следующее. Правовой базой для их организации стало Положение о постоянных комиссиях (секциях) при районных и волостных исполнительных комитетах и сельских Советах, утвержденное в 1927 году. Секции состояли из депутатов, а также добровольно записавшихся в них активистов, партийных, профсоюзных, комсомольских и других массовых организаций. В крупных территориях формировались промышленные, строительные, транспортные, коммунальные, финансово-налоговые и другие секции, которые охватывали все стороны деятельности Советов. В ходе исследования было установлено, что при наличии квалифицированных руководителей, которые направляли активность и инициативность членов секций в нужное русло, а также осуществляли наиболее результативное организационное оформление этих массовых организаций, секционная форма работы приводила к реальному улучшению хозяйственной и культурной работы местных органов власти.

9. Среди выявленных организационных недостатков муниципального управления в годы новой экономической политики – ухудшение качественного состава депутатского корпуса и аппарата исполкомов Советов. При формировании депутатского корпуса чаще всего во внимание принимались не личные и деловые качества, профессионализм и гражданская зрелость, а социальная принадлежность, поддержка авторитета партийных вождей. Например, только 3-4% членов городских Советов, имели высшее образование, тогда как ведение городского хозяйства требовало все более и более опытных и квалифицированных кадров.

10. В период проведения новой экономической политики была проведена интенсивная работа по созданию нормативно-правовой основы, расширяющей права местных Советов в области финансово-хозяйственной деятельности. Впервые в советский период в условиях «реанимации» товарно-денежных отношений была сформирована самостоятельная финансово-материальная база местных органов власти, восстановлена и успешно развивалась система налогообложения.

По нашему мнению в России настоящей еще мало сделано для создания подлинной независимости, самостоятельности местного самоуправления в плане формирования его финансовой основы. Сегодня в полном распоряжении местных органов законодательной власти остались только два (!) налога, которые никогда не играли существенную фискальную роль в бюджете. В результате происходит последовательное усиление зависимости местных бюджетов от дотаций и субвенций, выделяемых для покрытия бюджетного дефицита в связи с недостаточностью собственных доходов и постоянным снижением доли регулирующих доходов, закрепляемых за местными бюджетами. В этой связи предлагаем современным специалистам в области управления и экономики обстоятельно исследовать принципы построения финансово-экономической основы местного управления, которыми руководствовались в годы НЭПа, и, возможно, усовершенствовать порядок формирования расходной и доходной частей местных бюджетов, сделав их более эффективными.

Резюмируя вышесказанное, можно утверждать, что к концу 20-х годов в СССР стала складываться одна из самобытных моделей местного (муниципального) управления. Все выявленные в ходе исследования факторы позволяют, на наш взгляд, говорить о том, что эпоха с 1921 по 1928гг. явилась созидательным периодом для самоуправления. Более того, на протяжении длительного «советского» этапа развития нашей страны, только в годы НЭПа местное самоуправление было реальным и наиболее эффективным.

В заключение хотелось бы отметить следующее. Изначально при выборе темы исследования автор, безусловно, руководствовался тем, что ее разработка представляет значительный научный и практический интерес. Однако уже в процессе исследования научный и практический интерес к ней был значительно усилен личным стремлением автора в какой-то степени способствовать восстановлению принципа исторической справедливости. После принятия в октябре 1993 года политического решения о роспуске Советов всех уровней, изучение организационно-правовых вопросов их формирования и деятельности фактически перестает быть объектом самостоятельного анализа. По убеждению автора, государственные решения, обусловленные конкретной политической ситуацией осени 1993 года вовсе не означают необходимости прекращения научного осмысления опыта деятельности Советов за весь период их существования, поскольку, как отмечалось автором выше, ряд форм и методов их деятельности вполне может быть использован муниципальными органами Российской Федерации на современном этапе развития.