Попова Елизавета Александровна

Тюменский государственный университет, Россия

Законодательная инициатива граждан в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» ограничил самостоятельность субъектов Российской Федерации, установив, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам этого органа, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 6 названного Федерального закона право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации[1].

Наибольший интерес представляет та группа потенциальных носителей права законодательной инициативы, которая именуется в федеральном законе «иными органами». Как показывает сравнительно-правовой анализ ряда конституций республик, обновленных в период после 1999 г., в разряд «иных органов» включаются как государственные органы Российской Федерации и соответствующие республики в составе Российской Федерации, так и структурные подразделения законодательного (представительного) органа государственной власти последнего.

К примеру, закон Республики Башкортостан о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики от 30 декабря 2002 г. предоставляет право законодательной инициативы депутатам Государственного Собрания Республики Башкортостан, постоянным комиссиям Государственного Совета РБ, президенту РБ, правительству РБ, Конституционному суду РБ, Центральной избирательной комиссии РБ, Федерации профсоюзов РБ, прокурору РБ, представительным органам местного самоуправления[2].

В Республике Татарстан право законодательной инициативы принадлежит президенту Республики Татарстан, депутатам Государственного Совета РТ, Президиуму и комитетам Государственного Совета РТ, Кабинету Министров РТ, представительным органам местного самоуправления. Кроме того, это право принадлежит также Конституционному суду РТ, Центральной избирательной комиссии РТ, Уполномоченному по правам человека в РТ, но по вопросам их ведения[3].

Согласно ч. 1 ст. 74 Конституции Республики Марий Эл в последней редакции, право законодательной инициативы принадлежит президенту Республики Марий Эл, депутатам Государственного Собрания Республики Марий Эл, постоянным комиссиям Государственного Собрания, правительству Республики Марий Эл, представительным органам местного самоуправления[4].

В соответствии со ст. 88 Конституции Республики Мордовия правом законодательной инициативы обладают: глава Республики Мордовия, депутаты Государственного Собрания Республики Мордовия, Совет Государственного Собрания Республики Мордовия, комитеты и комиссии Государственного Собрания Республики Мордовия, правительство Республики Мордовия, представительные органы местного самоуправления, прокурор Республики Мордовия, Союз мордовского народа, Центральная избирательная комиссия Республики Мордовия. Далее, к субъектам права законодательной инициативы Конституция Республики Мордовия относит республиканское объединение профсоюзов, Верховный Суд Республики Мордовия и Высший Арбитражный суд Республики Мордовия, которые имеют право вносить законопроекты только по вопросам своего ведения[5].

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет отметить, что институт народной законодательной инициативы не получил в России широкого распространения; в законодательстве менее 1/3 субъектов Российской Федерации установлено право граждан вносить в законодательные органы законопроекты. В определенной степени, свою ограничительную роль сыграло отсутствие юридического закрепления института народной инициативы в Конституции Российской Федерации.

В Конституции РФ 1993 года упоминание народной законодательной инициативы как формы непосредственной демократии отсутствует. В то же время, поскольку непосредственное осуществление власти народом является основой конституционного строя (ст.3) в Российской Федерации, есть возможность дополнительно раскрывать способы выражения этой власти в специальных законах[6]. На федеральном уровне такие законы приняты в отношении референдумов, но народная законодательная инициатива (законодательная инициатива граждан) в федеральном законодательстве еще не получила правового закрепления. В этом отношении регионы России обогнали центр: во многих субъектах федерации народная инициатива стала правовой нормой. Форма прямой демократии установлена более чем в 20 субъектах РФ, что можно считать достаточно широким распространением нового для России института власти.

Отсутствие федерального регулирования народной законодательной инициативы открыло для регионов свободу творчества, что привело к значительному разнообразию определений этой формы прямой демократии в разных субъектах федерации. Народная законодательная инициатива называется также «народная законотворческая инициатива» (Иркутская область), «народная правотворческая инициатива» (Липецкая, Ярославская, Калужская области), «народная инициатива (граждан)» (Томская область), «законодательная инициатива» граждан (Тамбовская, Липецкая, Волгоградская, Свердловская, Астраханская, Смоленская, Омская области). При этом в Уставе Волгоградской области существует также «гражданская инициатива», которая является формой обращения (заявления), поскольку не предполагает обязательного рассмотрения законодательного предложения в парламенте[7]. Похожая ситуация в законодательстве Кемеровской области, где речь идет о законодательном предложении[8]. Кроме того, нельзя считать народной законодательной инициативой право вносить законопроекты, предоставленное почетным гражданам (Санкт-Петербург, Камчатская область), а также общественным организациям (в том числе коренных и малочисленных народов) (Корякский автономный округ, Приморский край, Республика Карелия, Белгородская область) и профсоюзам (Тульская область). В данном случае субъекты законодательной инициативы выступают либо как частные лица, либо как организации, то есть в обоих случаях отсутствует элемент народовластия. В Уставе Костромской области вводится понятие «народная инициатива», которая включает в себя и обращения граждан, и сходы, и предложения по законопроектам[9].

Несмотря на большой разброс в названиях, в основу большинства региональных подходов положена соответствующая практика, сложившаяся в развитых демократических странах Европы. В соответствии с ней, для осуществления законодательной инициативы сначала образуется инициативная группа, которая официально регистрирует инициативу, а затем эта группа собирает определенное количество подписей в поддержку инициативы. Затем инициируемый документ и подписи направляются в представительный орган власти, который рассматривает инициативу и принимает по ней решение. Эта практика народной законодательной инициативы нашла отражение в российском региональном законодательстве. Вопрос о том, кто может выступить с народной законодательной инициативой (быть субъектом законодательной инициативы), во всех регионах решен примерно одинаково – это граждане, проживающие на соответствующей территории и обладающие активным избирательным правом. Различия народной законодательной инициативы в региональном законодательстве связаны с определением содержания инициативы и процедуры ее осуществления.

С точки зрения содержания, народная инициатива может быть оформленной (сформированной) и неоформленной (несформированной). Оформленная инициатива представляет собой постатейно составленное предложение проекта нормативного акта; неоформленная – общее пожелание, общие принципы проекта, по которому должно высказаться представительное учреждение. В разных субъектах РФ установлена либо оформленная инициатива (Алтайский край, Ярославская, Брянская, Омская области, г. Москва), либо оба варианта (Волгоградская, Калужская области), либо в силу очень общего описания существует неопределенность по этому вопросу (Тамбовская, Липецкая, Томская, Костромская, Астраханская, Иркутская, Кировская, Магаданская, Смоленская области, Еврейская автономная область, Республики Хакасия, Удмурдская, Тыва, Приморский, Забайкальский, Краснодарский и Красноярский края).

К содержательной стороне народной законодательной инициативы относится также определение того, по каким вопросам она может осуществляться. В ряде субъектов РФ на этот счет установлены ограничения, которые связаны с разделением полномочий между Российской Федерацией и регионами (Волгоградская, Ярославская, Брянская области, Алтайский край). В Свердловской и Омской областях установлены особые правила для законодательной инициативы по внесению изменений в региональные Уставы (требуется большее число подписей в поддержку) [10].

Говоря о процедуре народной законодательной инициативы, в первую очередь необходимо отметить, что в законодательстве лишь нескольких субъектов РФ она описана достаточно подробно, чтобы служить реальным механизмом осуществления народом своей власти. Детальное ее урегулирование присутствует в случаях, когда в субъекте Российской Федерации принят отдельный закон о гражданской законодательной инициативе (в т.ч. содержащий в качестве приложений все необходимые формы документов и бланков). Существует 13 регионов, где такие законы приняты.

В остальных случаях региональное законодательство, как правило, ограничено установлением минимального числа граждан, поддержка которых необходима для рассмотрения инициативы соответствующим парламентом.

Для определения легитимного количества голосов применяется два подхода:

указание абсолютного числа граждан, которые должны выступить в поддержку инициативы (Свердловская, Брянская, Калужская, Астраханская, Смоленская, Омская области, Удмурдская Республика и Республика Тыва, Краснодарский край, Еврейская автономная область);

указание процента от числа зарегистрированных избирателей (Липецкая, Томская, Ярославская области, Алтайский край, Приморский край, Республика Хакасия).

При этом число необходимых подписей колеблется от 1 тысячи (Калужская область) до 100 тысяч (Краснодарский край), или от 0,1% (Приморский край) до 5% (Республика Хакасия) зарегистрированных избирателей.

Тюменская область в отношении количества граждан, которые должны вступить в поддержку инициативы, находится посередине - требуется 5 тысяч избирателей.

Тюменская область входит в число регионов, нормативная база которых только в принципе предусматривает возможность прямой реализации законотворческой инициативы граждан; конкретный способ реализации ее в Уставе Тюменской области и региональном законодательстве не урегулирован. В этом отношении полезным было бы обращение к опыту регионов, в законодательстве которых народная законодательная инициатива отражена детально в части процедуры (г.Москва; Томская, Калининградская, Тамбовская, Смоленская, Воронежская области).

Если для возможности реализации народной законодательной инициативы граждан на федеральном уровне (при 109 млн. избирателей в стране в целом) подразумевается достаточным количество 100 тыс. человек[11], то, очевидно, на уровне субъекта Российской Федерации с количеством избирателей 2 497 772 человек (на 01.01.2012) сопоставимой цифрой для выдвижения региональной законодательной инициативы является 24 977 тыс. человек[12].

Имеющийся законодательный пробел может быть эффективно закрыт принятием Закона Тюменской области «О гражданской законодательной инициативе в Тюменской области»[13]. Данным законом должны быть в равной степени предусмотрены варианты как направления законотворческой инициативы гражданами непосредственно (в случае оформленной инициативы), так и направления неоформленной инициативы (законодательного предложения) опосредованно, через депутата Законодательного Собрания (для предварительной качественной проработки) или через общественные организации.

Литература

1. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 N 184-ФЗ: по сост. на 30.09.2013г.// Собрание законодательства Российской Федерации.-1999.- N 42.-Ст. 5005.

2. Маликов М.Ф. Совершенствование государственности Республики Башкортостан: Практическое пособие.- Уфа: РИО БашГУ, 2003.- С. 93-94.

3. Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 : по сост. на 22.06.2012г.// Республика Татарстан.-2002.- №87-88.-Ст.22.

4. Конституция республики Марий Эл от 24.06.1995: по сост. на 27.08.2012г.//Собрание законодательства Республики Марий Эл.- 2001.- № 8 (80).-Ст. 343.

5. Конституция республики Мордовия от 21.09.1995:по сост. на 20.02.2013г.// Известия Мордовии.-2011.- N 36-11.-С. 17.

6. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993: по сост. на 30.12.2008г.// Собрание законодательства Российской Федерации.-.2009.- N 4.- Ст. 445

7. Устав Волгоградской области от 24.02.2012г.: по сост. на 29.06.2012г.// Волгоградская правда.-2012.-№35.

8. Устав Кемеровской области от 09.04.1997г.: по сост. на 26.06.2012г.// Кузбасс.-1997.-№102.

9. Устав Костромской области от 24.04.2008г.: по сост. на 18.06.2012г.//СП - нормативные документы.-2008.- N 17(141)

10. Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 1./ С.А. Авакьян.- М, 2006.- С. 425 - 427.

11. Путин В.В. Россия сосредотачивается. Ориентиры./В.В. Путин.- М.:ОЛМА Медиа Групп, 2012.- С.50-53.

12. ЦИК РФ [Электронный ресурс] //Сведения об общей численности избирателей, участников референдума Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 года.-URL:http://www.cikrf.ru/izbiratel/quantity/quantity_010112.html

13. Законопроект «О гражданской законодательной инициативе в Тюменской области»