к. е. н. доцент Міроненко Т.В.

Росонець Ю.О.

Донецький національний університет, Україна

РОЛЬ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ У ЗАБЕЗПЕЧЕННІ ФІНАНСОВОЇ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ

Рівень фінансової системи країни залежить від гармонійного взаємозв'язку та розвитку всіх її складових. Треба зазначити, що фінансова система України, нажаль, не набула рис, які притаманні ринковій економіці, і знаходиться в стадії формування. Фінансові можливості держави, які залежать від обсягу фінансових ресурсів, залишаються досить обмеженими. Дезорганізація фінансової системи створює значну загрозу економічній безпеці України і може призвести до негативних наслідків. Це і визначає актуальність даної теми.

Головна проблема полягає в тому, що бюджетна система України на сьогоднішній день є фактичною копією бюджетної системи колишнього СРСР. Дослідженням питань, які пов’язані з бюджетним процесом і виконанням місцевих бюджетів займалися такі вітчизняні вчені як: М. Азаров, A. Буряченко, M. Деркач, M. Долішній, Л. Коваль, С. Слухай та інші. Необхідність подальшого поглиблення цієї теми виникає з причини того, що ця проблема-сьогоденна.

Проблема полягає в тому, що окремі тенденції до фіскальної децентралізації в Україні закладені в Податковому кодексі України, але поки що відсутні їх реальні прояви. Хоча, визнається факт про важливість місцевих бюджетів, які виступають важливим інструментом макроекономічного регулювання та головним інструментом реалізації регіональної політики, за допомогою якого перерозподіляється значна частка ВВП.

Мета статті - аналіз фінансового стану місцевих бюджетів і перспектив фіскальної децентралізації для забезпечення фінансової безпеки України.

Фінансова безпека – це стан бюджетної, грошово-кредитної, податкової, банківської, фінансової, валютної систем, що характеризується збалансованістю, стійкістю до внутрішніх і зовнішніх негативних впливів, здатністю забезпечити ефективне функціонування національної економічної системи та економічне зростання.

Аналіз показників економічної безпеки з виявленням потенційно важливих загроз дозволяє провести оцінку рівня економічної безпеки, як в цілому, так і за окремими сферами діяльності. Проведення моніторингу рівня фінансової безпеки, для якого застосовуються відповідні показники з визначеними пороговими значеннями (табл.1), необхідне щоб приймати управлінські рішення щодо запобігання та нейтралізації реальних та потенційних загроз національним інтересам.

Таблиця 1

Окремі індикатори фінансової безпеки України[4,5]

Індикатор	Порогове значення		Фактичне значення
	за Методикою Мінекономіки	за Мааст-ріхтськими критеріями	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Рівень перерозподілу ВВП через Зведений бюджет, %	не більше 30%	–	30,4	31,5	30,5	31,3	29,9	28,7	30,3
Відношення дефіциту  Держ.бюджету до ВВП, %	не більше 3%	не більше 3%	1,87	0,69	1,36	1,31	4,1	5,9	1,8
Обсяг трансфертів з Держ.бюджету, % до ВВП	не більше 10-15%	–	5,62	6,91	7,36	6,23	6,81	7,18	7,6
Амплітуда коливань бюджетних трансфертів на одну особу між регіонами, %	не більше 20-30%	–	126	113	108	116	94	101	87

Продовження таблиці 1

1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Амплітуда коливань бюджетних видатків на одну особу між регіонами, %	не більше 20-30%	не більше 20-30%	140	129	118	122	108	110	102
Відношення загального обсягу держ. боргу до ВВП, %	не більше 55%*	не більше 55%	14,3	14,8	12,3	19,9	34,8	39,9	36,0
Рівень зовнішньої заборгованості на одну особу, дол. США	не більше 200	не більше 200	186	210	228	242	370	499	537

За нормами Бюджетного кодексу України величина основної суми державного боргу не повинна перевищувати 60 % фактичного річного обсягу ВВП [1]

Проаналізувавши данні (табл.1), можна засвідчити, що для нашої економіки існують такі загрози, як: завищення фінансових ресурсів, які перерозподіляються через бюджетну сферу; зростання рівня загального обсягу державного боргу; нерівномірний розподіл трансфертів, які надаються місцевим бюджетам з державного бюджету; неприпустимі розміри амплітуди коливань видатків на одну особу між окремими регіонами.

Таким чином, не зважаючи на те, що більш ніж 15 років тому дослідниками визнавалося, що «саме розбалансованість Державного бюджету є головним дестабілізуючим чинником кризи державних фінансів», це питання залишається актуальним і понині [7,С.10-11]. Непродумана державна політика у бюджетній сфері призводить до розбалансування  фінансових потоків, переведення дефіциту державного бюджету в приховану форму, що може стати причиною загострення макроекономічної ситуації.

Розвиток економіки України протягом 2010-2011 рр. відбувався на тлі зовнішніх викликів, які характеризувалися нестабільністю та різкою зміною трендів очікувань. Незважаючи на це, темпи зростання економіки України прискорились, про що свідчить динаміка ВВП (табл. 2.).

Позитивну динаміку бюджетних показників забезпечили такі показники: темп розвитку економіки, введення в дію Податкового кодексу України, нової редакції Бюджетного кодексу. Рівень виконання річного показника надходжень до державного бюджету, затвердженого Верховною Радою України зі змінами, становив в 2009р. - 85,5%, в 2010р. - 100,8%, в 2011р. - 103,5 %.  За висновками Колегії Рахункової палати України зменшення доходів державного бюджету свідчить про їх нереальність, нестабільність бази оподаткування та низький рівень адміністрування податків та зборів. Протягом 2010 - 2011 рр. темпи зміни доходів державного бюджету та міжбюджетних трансфертів перевищували темпи зміни ВВП. Уповільнене збільшення видатків держбюджету у порівнянні з ВВП у 2011 р. є позитивним, але активне зростання міжбюджетних трансфертів свідчить про перенесення частини бюджетних видатків на місцевий рівень. [5]

Система місцевих фінансів має запобігати спробам центрального уряду зменшити фіскальне навантаження на державний бюджет. Розмежування доходів бюджетів різних рівнів має відповідати загальним напрямкам бюджетної політики держави, головними завданнями якої має бути: забезпечення збалансованості бюджетів; забезпечення рівномірності надходження коштів до бюджету протягом бюджетного року; забезпечення необхідними ресурсами покриття усіх видатків відповідних ланок бюджетної системи відповідно до програм соціально-економічного розвитку регіонів.

Починаючи з 2004 року, запроваджене бюджетне прогнозування для удосконалення бюджетного менеджменту в Україні. Воно розраховує майбутній вплив поточних рішень, програм (аналіз впливу) і визначає можливості збалансування доходів та видатків (аналіз дефіциту). З прийняттям Бюджетного кодексу України в новій редакції, формування бюджетних прогнозів на два наступні за плановим роком є обов’язковою умовою. [1]

Таблиця 2

Динаміка бюджетних показників за 2007-2011р.р. [4]

Показник	Фактичні значення за період (млрд. грн.)					Темп зміни показника до попереднього року, од.				Темп зміни показника до базисного року, од.
Рік	2007	2008	2009	2010	2011	2008/ 2007	2009/ 2008	2010/ 2009	2011/ 2010	2008	2009	2010	2011
ВВП	720,7	948,1	913,3	1082	1314	1,3	0,96	0,84	1,21	1,30	1,26	1,50	1,82
Доходи державного бюджету	165,9	231,7	209,7	240,6	314,6	1,4	0,9	1,15	1,3	1,40	1,26	1,45	1,90
Видатки державного бюджету	174,2	241,4	242,4	303,6	333,4	1,38	1	1,25	1,09	1,39	1,39	1,74	1,91
Доходи місцевих бюджетів (без трансфертів)	53,9	66,2	63,3	73,9	83,9	1,22	0,95	1,17	1,14	1,23	1,17	1,37	1,56
Міжбюджетні трансферти	53,7	59,1	62,2	77,7	95,3	1,1	1,05	1,23	1,23	1,10	1,16	1,45	1,77
Видатки місцевих бюджетів	51,8	67,76	64,96	74,25	83,93	1,3	0,96	1,14	1,13	1,31	1,25	1,43	1,62
Державний та гарантований державою борг	88,7	189,4	317,9	432,3	473,1	2,13	1,68	1,36	1,09	2,14	3,58	4,87	5,33

Місцеві бюджети виступають головним інструментом реалізації державної регіональної політики. Вони вирішують такі завдання, як: структурна перебудова економіки; вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів та ефективності територіального поділу праці; розвиток місцевого господарства; здійснення житлового будівництва; благоустрій міст; проведення природоохоронних заходів. Крім того, місцеві бюджети -це основний інструмент реалізації політики органів місцевого самоврядування, які самостійно визначають пріоритети у своїй діяльності, ставлять цілі та завдання, втілення яких забезпечується за допомогою коштів місцевих бюджетів.

Для приклада можна проаналізувати зведений бюджет Донецької області. [13]

За січень-вересень 2012 року до зведеного бюджету області (з урахуванням трансфертів з держбюджету) надійшло 14 841,3 млн. грн. доходів або 72,4 % до плану на 2012 рік, що на 2 322,9 млн. грн. або на 18,6 % більше відповідного показника 2011 року.

До загального фонду місцевих бюджетів (з урахуванням трансфертів з держбюджету) надійшло 12 957,4 млн. грн. або 72,7 % до річного плану, що на 1 854,3 млн. грн. або на 16,7 % більше ніж за відповідний період 2011 року.

Надходження до спеціального фонду місцевих бюджетів Донецької області (з урахуванням трансфертів з держбюджету) склали 1 883,9 млн. грн., що на 468,6 млн. грн. більше січня-вересня 2011 року. Збільшення надходжень обумовлено переважно переглядом місцевими органами влади ставок єдиного податку відповідно до вимог Податкового кодексу України, а також підвищенням розмірів ставок екологічного податку відносно нормативів збору за забруднення навколишнього природного середовища.

До загального фонду зведеного бюджету Донецької області надійшло 7 160,9 млн. грн. власних і закріплених податків і зборів, що становить 72,1% до затвердженого плану на 2012 рік. У порівнянні з січнем-вереснем 2011 року зазначені доходи збільшилися на 877,9 млн. грн. або на 14,0 %.

Показники доходів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, виконані на рівні 101,2 % до розрахункових показників Міністерства фінансів України на січень-вересень 2012 року. Проти відповідного періоду минулого року зазначені надходження збільшилися на 798,3 млн. грн. або на 15,2 %.

За січень-вересень 2012 року до місцевих бюджетів Донецької області надійшло 5 786,6 млн. грн. податку на доходи фізичних осіб, що становить 71,2 % до затвердженого плану. Проти січня-вересня 2011 року надходження цього податку збільшилися на 764,7 млн. грн. або на 15,2 %.

Обсяг надходжень плати за землю становить 913,6 млн. грн. або 77,9 % до плану на 2012 рік. У порівнянні з відповідними показниками минулого року зазначені надходження зросли на 77,1 млн. грн. або на 9,2 % .

За січень-вересень 2012 року надходження трансфертів з держбюджету до місцевих бюджетів області склали 6 444,7 млн. грн., що становить 68,3 % до розрахункових показників Міністерства фінансів України на 2012 рік, в тому числі: дотація вирівнювання – 1 764,2 млн. грн. або 72,5 %, субвенції на виконання окремих програм соціального захисту громадян – 2 773,2 млн. грн. або 75,4 %відповідно.

До загального фонду обласного бюджету надійшло 3 062,7 млн. грн. власних і закріплених податків і зборів, що становить 71,8 % до затвердженого плану на 2012 рік. Надходження доходів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, виконані на рівні 100,3 % до розрахункових показників Міністерства фінансів України на січень-вересень 2012 року.

За оперативними даними станом на 1 жовтня 2012 року прострочена заборгованість з виплати заробітної плати та нарахувань на неї працівникам бюджетних установ у Донецькії області відсутня. [13]

Так як більшість соціальних послуг населення отримує від органів місцевого самоврядування, то повинна зростати частка місцевих бюджетів по відношенню до ВВП держави. Але динаміка відповідних індикаторів (табл. 3) свідчить про нестабільність частки місцевих бюджетів у загальному фінансуванні суспільних послуг.

Таблиця 3

Динаміка окремих бюджетних індикаторів зп 1998-2011 рр. [4]

Бюджетний рік	Доходи місцевих бюджетів (з урахуванням міжбюджетних  трансфертів) до ВВП, %	Доходи місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних  трансфертів) до ВВП, %	Частка доходів місцевих бюджетів (без міжбюджетних  трансфертів) у доходах зведеного бюджету, %	Частка видатків місцевих бюджетів у видатках зведеного бюджету, %
1998	15,0	12,9	45,7	48,1
1999	12,3	10,1	40,0	45,4
2000	11,0	8,4	29,1	35,3
2001	12,4	8,8	32,3	40,3
2002	12,8	8,8	31,4	41,1
2003	12,8	7,6	22,6	38,0
2004	11,5	6,1	19,3	36,5
2005	12,1	6,5	18,1	33,7
2006	13,9	7,0	18,3	36,2
2007	14,8	7,5	19,8	38,7
2008	13,2	6,9	22,2	41,1
2009	13,7	6,9	23,2	52,4
2010	14,0	6,8	23,5	50,0
2011	13,6	6,38	21,8	53,6

Причинами такої ситуації є:

- традиції державного централізму, успадковані від бюджетної системи колишнього СРСР;

- особливість менталітету української нації, яка впевнена, що потреби населення повинні забезпечуватися державою;

- слабка політична система українського суспільства, недостатня увага до регіональних, місцевих інтересів у програмах політичного процесу.

Аналіз взаємовідносин державного та місцевих бюджетів України свідчить, що діюча система розподілу міжбюджетних трансфертів є недосконалою, рівень використання зазначених фінансових ресурсів не забезпечує якісне виконання місцевих бюджетів в цілому, фінансова забезпеченість місцевих бюджетів в Україні на сьогодні є дуже низькою.

Основна частина ресурсів формується на центральному рівні та спрямована на виконання функцій, переданих державі (освіта, охорона здоров’я). Серед закріплених доходів місцевих бюджетів є податок з доходів фізичних осіб, питома вага якого у доходах місцевих бюджетів перевищує 86%. Так найбільші надходження за цим податком є в м.Києві, Донецькій, Дніпропетровській, Харківській областях. Серед власних доходів місцевих бюджетів значною є також плата за землю.

Таким чином, місцеві бюджети мають фінансово-економічне обґрунтування щодо зростання видатків, але джерелом до наповнення місцевих бюджетів є все ще трансферти з держбюджету та кредитування місцевих бюджетів за рахунок коштів з Єдиного казначейського рахунка.

Для дотримання забезпечення фінансової безпеки треба враховувати економічні ризики (рецесія в Європі та скорочення економік світу; консервація цін на російський газ; не відновлення співпраці з МВФ; обслуговування зовнішнього боргу держави, девальвація; підвищення соціальних стандартів під час парламентських перегонів; посилення фіскального тиску на бізнес; зменшення інвестування в економіку; скорочення обсягів банківського кредитування; нестабільність цін на ринку сільгосппродуктів, продуктів харчування, пального) та знаходити механізми упередження негативних наслідків.

Таким чином, за результатами роботи, можна дійти наступних висновків:

- органи місцевих самоврядувань не мають достатньо фінансових ресурсів для виконання закріплених та власних повноважень у достатньому обсязі;

- частка податків, зборів, що спрямовується на забезпечення власних повноважень місцевого самоврядування поступово знижується;

- для формування місцевих бюджетів необхідне чітке розподілення компетенції між центральним органом влади та органами місцевого самоврядування, що повинно знайти своє відображення у чинному законодавстві України;

- потребує вдосконалення механізм міжтериторіального фінансового вирівнювання у напрямку визначення фінансових нормативів бюджетної забезпеченості на рівні області, району, міста з урахуванням економічного, соціального, природного й екологічного стану, потенціалу відповідних територій з метою бюджетного планування розмірів фінансових ресурсів для задоволення місцевих потреб; [12, С.90-92]

- сьогодні в Україні негативна тенденція щодо бюджетної безпеки: виконавча влада не може обґрунтувати усі бюджетні прогнозування, законодавча влада приймає рішення не враховуючи бюджетні прогнози та норми економічної безпеки України у сучасних умовах.

Враховуючи, що фінансова безпека є складовою економічної безпеки, вона представляє собою підсистему національної безпеки. Неврахування проблем забезпечення фінансової безпеки є прямою загрозою національній безпеці України.

Список використаних джерел

1. Бюджетний кодекс України, затверджений Законом України № 2456-VІ від 08.07.2010 р.

2. Європейська хартія місцевого самоврядування, ратифікована Законом України № 452/97 від 15.07.1997 р.

3. Методика розрахунку рівня економічної безпеки України, затверджена наказом Міністерства економіки України від 02.03.2007 р. № 60.

4. Звіти Міністерства фінансів, Державної казначейської служби України про виконання Державного бюджету за відповідний рік. Режим доступу: http://www.minfin.gov.ua

5. Висновки щодо виконання Державного бюджету України за 2010 рік, затверджені постановою колегії Рахункової палати України. Режим доступу:http://www.ac-rada.gov.ua

6. Концепція реформування місцевих бюджетів, схвалена розпорядженням Кабінету міністрів України від 23.05.2007 р. № 308-р.

7. Азаров М. Я. Роль органів місцевого самовр'ядування у вирішенні питань соціально-економічного розвитку / М. Я. Азаров // Фінанси України. - 2007. - №3. - С.3-13. 

8. Барановський О.І. Фінінсова безпека в Україні (методологія оцінки та механізм забезпечення). Режим доступу: http://www.lib.ua-ru.net/inode/p-2/39006.html

9. Буряченко А.Є. Удосконалення фінансового механізму місцевих бюджетів / А.Є. Буряченко, М.П. Палій // Фінанси України. - 2008. - № 8. - С. 13—18.

10. Шлемко В.Т. Економічна безпека України: сутність і напрямки забезпечення / В.Т.Шлемко, І.Ф. Бінько : Монографія. Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/book/rozdil/

11. Коваль Л.М. Проблеми формування місцевих бюджетів та аналіз їх виконання / Л.М. Коваль // Фінанси України. - 2009. - № 5. - С.126-129.

12. Панухник О. Місцеві бюджети у фінансуванні соціально-культурного розвитку регіонів / О.Панухник // Галицький економічний вісник. - 2012. - №1(34). - С.89-94

13. Інформація про стан виконання зведеного бюджету області за січень-вересень 2012 року . Режим доступу:http://www.donoda.gov.ua