Магистр юриспруденции Санасыров Н.Т.

Инновационный Евразийский университет, Казахстан

Система правовых ограничений и формы контроля за деятельностью государства

Соединение силы государства с правом как государственно-правовую идею, ее возникновение можно отследить с момента появления государственности. С зарождением первых государств, на заре своего формирования, право утверждает себя основой организации государственной власти, учреждая и закрепляя систему государственных органов, их компетенцию, регламентирует способы и процедуры занятия и освобождения высших должностей в государстве. Таким образом, история развития права, непосредственно связана с историей развития государства, устанавливая его форму, отражая при этом существующее разделение труда, оформляя отношения собственности, закрепляя социальное неравенство, определяя способы решения споров и общественных конфликтов.

Государство тесно связано с правом и воздействует посредством его норм. Право не существует без государства, так как производно от него и обеспечено его силой. Видимо на основании этого утверждается, что государство является непосредственным источником права [2].

Вопрос о соотношении права и государства, о первичности одного из них по отношению к другому считается дискуссионным вопросом и имеет несколько подходов к пониманию [3]. При всем множестве мнений по этому вопросу, общим для многих из них является положение, в соответствии с которым право обусловлено правотворческой деятельностью государства, издается им или санкционируется и гарантируется.

Помимо того, важен вопрос о характере взаимоотношений государства и права - требуется установить, в рамках закона ли действует государственная власть, то есть, легитимна ли она, или сама же нарушает ее же установленное право, и этим относит себя к нелегитимной власти. Проблема связанности государства правом, правовых пределов деятельности государства также весьма дискуссионная. Воспринятая многими странами концепция построения «правового государства», предполагает соединение государственной мощи с правом, «связанность правом». Наиболее эффективно только правом можно ограничить государственную власть. Выставить правовые рамки для деятельности государственных органов, это не только стремление общества обезопасить себя от возможного произвола со стороны государственного аппарата. Это необходимое условие для организованности и упорядоченности действий общества государства и личности.

Общество по самой своей природе недостаточно организовано для борьбы с государством, если последнее находит возможность избавиться от его власти и контроля. Представительные учреждения подобны общественным организациям и потому способны вырождаться либо в митинговые собрания, говорильни, бессильные осуществлять реальную власть, либо в декоративные придатки бюрократической и военной иерархий. Общественное мнение может быть деформировано официозной печатью и государственными средствами информации, а народное волеизъявление подменено сфальсифицированными результатами референдумов и плебисцитов. В социальных спорах самым последним доводом всегда была сила, а организованная сила государства превосходит любую другую. [1]

Тот факт, что право существует и развивается в известном противоборстве с государством, с достаточной полнотой и наглядностью обнаруживает себя при демократическом решении. Право как явление цивилизации и культуры формируется и совершенствуется постольку, поскольку оно в соответствии с принципами демократии ограничивает государственную власть, устанавливает для деятельности государственных органов последовательно разрешительный порядок, упорядочивает эту власть через отработанные процессуальные и процедурные формы.

Принцип разделения власти является основой структуры власти в современных государствах и действенным механизмом ограничения вмешательства государства в жизнь общества. Он опирается на обеспечение стабильности и равновесия, сочетания единовластия и коллегиальности при принятии политических решений. Разделение власти облегчает взаимоконтроль деятельности государственных органов. Принцип разделения власти определяют и как систему равновесия и контроля [7]. И потому, на наш взгляд, ценность этого принципа состоит в том, что устанавливаются мощные институциональные гарантии против тенденции к полновластию одного из институтов государственной власти. В государстве власть должна быть рассредоточена, разделена, должно быть обеспечено верховенство правовых законов, которыми государство ограничено в своей деятельности, а ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение требований правовых норм должна ложиться не только на индивидов, но и на государство.

Законодательная ветвь власти базируется на конституционных принципах и формируется путем свободных выборов. Как правило, в ее компетенцию входит вносить поправки в основной закон страны, принимать законы, утверждать государственный бюджет. Верховенство законодательной ветви власти ограничено принципами права, конституцией, правами человека. Нормотворческие органы подконтрольны народу через народное представительство и свободные демократические выборы.

Исполнительная ветвь власти представляется разветвленной системой органов осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, возглавляется правительством или Президентом. Характер деятельности этой ветви власти отличают оперативность и организованность при осуществлении государственного управления различными сферами жизни общества. Специфичность исполнительной власти в том, что она занимается не только правоприменением, но и правотворчеством (подзаконного характера), а также проявляет законодательную инициативу. Учитывая, что исполнительная власть осуществляет свои полномочия без надлежащей транспарентности и гласности, то понятно, что без соответствующих сдержек она начнет доминировать. Ограничение этой ветви власти достигается при помощи закрепления правовых форм ее подотчетности и ответственности перед представительной властью.

Судебная власть осуществляет правосудие и включает органы, в компетенции которых разрешение правовых конфликтов. Отношение народа к судебной власти - показатель уровня доверия к этой государственной власти в целом. Она оказывает воздействие на все сферы жизни общества, статус личности, защиту его прав и свобод. Так как деятельность судебной власти и возможное (в странах англо-саксонской правовой семьи) правотворчество весьма специфичны, то есть касаются правосудия, а также воздействие на остальные ветви власти основаны на функции обеспечения соблюдения установленного аполитического порядка, следовательно, эта власть не является определяющей форму государства. Поэтому в систематизации политических режимов решающую роль определяют взаимоотношения по оси Парламент - Правительство.

Помимо того, следует добавить, что по общему правилу, вытекающему из разделения властей, законодательная и исполнительная власти не должны подменять друг друга и не должны вторгаться в осуществление функций, зарезервированных за каждой из них. Однако в ряде стран отчетливо наблюдается преобладание тенденции к укреплению исполнительной власти, и эта проблема в значительной мере связана с двумя факторами. Во-первых, усложнение и ускорение общественной жизни требует быстрых и оперативных решений по жизненно важным вопросам. Более приспособлена для их принятия исполнительная власть. Во-вторых, слабость исполнительной власти, чрезмерное вмешательство парламента в сферу правительственной деятельности неизбежно влечет за собой правительственную нестабильность и чехарду, что может привести к серьезным политическим осложнениям.

В учебной юридической литературе говорится, что в целом, все ветви власти самостоятельны, однако речь идет об относительной самостоятельности и тесном взаимодействии в рамках системы сдержек и противовесов для взаимного контроля.

Правовые формы осуществления государственной власти рассматриваются как гарантии ее легитимности и законности. Властеотношения в обществе чрезвычайно разнообразны. Для придания стабильности и упорядоченности государственной власти, она должна быть институциализирована и зафиксирована законодательно. Государственная власть, осуществляющая законотворчество и реализующая его нормы, - может считаться легальной. Однако, она может быть нелегитимной, не признаваться народом. Легитимность на основе эффективности - решающее условие для доверия власти со стороны народа и его поддержки. Правовое господство власти основано на подчинении не конкретным личностям, а абстрактным нормам - законам. Осуществляет эту власть специализированный аппарат - государственные органы. Строгая соподчиненность и исполнительность, компетентность и толерантность этих органов, могут придать государственному управлению требуемую эффективность.

Нормативная юридическая система используется государственной властью как инструмент относительно четкой организации управленческих воздействий на общественные отношения и может играть как позитивную, так и негативную роль в жизни общества. Необходимо чтобы в ней закреплялось и обеспечивалось право, тогда власть принимает правовой характер.

В рассматриваемом контексте, общественный договор является основой народовластия. Теория общественного договора предполагает естественное право народа на сопротивление и принятие мер против узурпации власти, право на свержение власти в случае нарушения условий договора, равенство граждан, соблюдение и защиту их прав и свобод.

Теория общественного договора предполагает наличие публичного документа. Исходя из предполагаемых основополагающих условий этого договора, как акта высшей юридической силы таким документом, несомненно, является конституция страны. Конституция Казахстана содержит определенные взаимные права и обязанности как непременный атрибут договора народа и власти, и, по сути, является не только правовым, но и политическим, а также идеологическим документом. Конституция Республики Казахстан представляет собой результат социально-политического согласия, общественный компромисс, в котором согласованы политические интересы, представленные различными социальными группами и общественно-политическими объединениями страны.

Как одна из форм контроля гражданского общества за деятельностью государства, в Конституции закреплен механизм смены власти - свободные выборы (ст. 3), а также институт досрочного прекращения полномочий Президента (ст. 47). Конституционное закрепление преемственности государственной власти вносит упорядоченность в общественные отношения и является показателем степени культуры общества и развитости демократических институтов. С одной стороны, усложнённая конституционная процедура смещения главы государства, выглядит малопригодной на практике, однако гарантирована политическая стабильность и защищенность от возможных посягательств на легитимную власть.

Равноправное и партнерское участие гражданских институтов в управлении государства может быть действенной формой ограничения произвола бюрократических проявлений. В странах развитой демократии неправительственные организации (НПО) основывают публичный, так называемый третий сектор общества, имея немалое значение и обнаруживая общественные интересы граждан непосредственным образом, являясь социальными партнерами государственного и предпринимательского секторов и входя в сбалансированный механизм обеспечения общественного существования.

При участии неправительственных организаций осуществляются социально ориентированные программы, обеспечивается общественная оценка законопроектов, программ самого различного назначения, а также защита гражданских прав.

Взаимоотношения неправительственных организаций и государства складываются непростым образом. Многообразные организации негосударственного толка появляются в ответ на определенные потребности общества. В то же время государство ощущает значимость неправительственных организаций и старается переложить на их плечи выполнение некоторых социально значимых функций. Неправительственные организации постепенно принимают все большее участие, в принятии государственных решений в отношении третьего сектора, реально влияя на политическую обстановку. В итоге между государством и неправительственными организациями складываются отношения партнерства, сотрудничества, осуществляется диалог. Однако иногда случается и противостояние, конфронтация. Ключевым моментом в установлении позитивного взаимодействия между государством и неправительственными организациями является социальное партнерство, основанное на чувстве солидарности. В Казахстане, на сегодняшний день, неправительственные организации развиваются как довольно профессионально действующие в решении многих социальных проблем. Наличие развитой системы демократических институтов гражданского общества говорит об уровне его самоорганизации и является одним из условий становления эффективной системы взаимозависимости между обществом и государством. Вместе с тем, на данный момент необходимо дальше укреплять, и расширять взаимоотношения органов государственной власти с неправительственными организациями на основе равноправного партнерства, придать им системных характер. Необходим позитивный сдвиг во взаимодействии государственной власти и институтов гражданского общества, которые не приобрели пока системных качеств. В периодической печати это объясняется неразвитостью институтов правового государства и слабостью структур гражданского общества. Для эффективного функционирования гражданского общества институциональных предпосылок недостаточно. Незрелость казахстанского общества связана с тем, что его социокультурные предпосылки не вполне сформировались. Речь идет о том, что в современном Казахстане вертикальные связи доминируют над горизонтальными гражданственными связями и отношениями. Мировой опыт говорит о том, что развитое гражданское общество формируется там, где горизонтальные связи доминируют над вертикальными [6].

Лоббирование интересов различных социальных групп в Парламенте отражает воздействие экономически доминирующих элементов общества на представительный орган, принимающий политически значимые решения. Вообще же, лоббирование, – деятельность определенных групп (групп давления, политических фракций) по отстаиванию собственных интересов, при помощи целенаправленного воздействия на структуры политической власти. Эта деятельность может быть направлена на продвижение своих членов в состав представительных и исполнительных органов власти для участия в работе парламентских комиссий и межведомственных службах, а также на поддержание контактов личностного характера с депутатами парламента и чиновниками исполнительной власти. Лоббистами можно назвать представителей профсоюзов, деловые ассоциации, общественно-политические объединения, всевозможные комитеты, комиссии, советы, фонды, бюро, товарищества и т.д. Лоббисты стремятся оказывать влияние на принимаемые законодательные акты, деятельность партий, результаты выборов и решения судебных органов.

Казахстанское общество, в силу некоторых факторов, понимает лоббизм однобоко, как некую криминальную деятельность, коррупцию. На деле, цивилизованный лоббизм не имеет ничего общего с такой трактовкой. Востребованы такие его формы как парламентские слушания, совместные комиссии, пропагандистские кампании в средствах массовой информации, обнародование результатов исследований, фактов и т.д.

Заслуживает внимания лоббирование интересов некоторых элементов гражданского общества в Парламенте. Особенно привлекателен для групп лоббирования процесс законотворчества на стадии подготовки и принятия законов, при принятии государственного бюджета, утверждении бюджетных программ и т.д. Во многих странах развитой демократии законопроекты подготавливаются самими депутатами парламента, с которыми сотрудничают определенные группы объединенных интересов.

В Казахстане легитимный лоббизм находится в начальной стадии развития и проявляется в деятельности различных групп по интересам, оказывающих влияние в основном на законодательную и исполнительную власть. На нынешнем этапе становления парламентаризма, основное влияние на характер парламентских фракций в подавляющем большинстве оказывают государственные институты и правящие круги. Создание в Парламенте партии большинства является рациональной стратегией властвующей элиты, обусловленной особенностями ее генезиса и функционирования. Из этого следует закономерное утверждение, что без появления в Парламенте альтернативных фракционных оппонентов влияние других политических институтов на характер деятельности законодательного органа в целом, является минимальным [4].

Пока приходится констатировать, что на данный момент Парламент РК не имеет возможности влиять на ход политического процесса и выражать интересы гражданского общества. Проблема видится в ограниченных контрольных полномочиях Парламента и доминированием исполнительной власти. Обусловливает эту ситуацию недостаточное использование депутатами своего статуса представителей народа, и преимуществ, связанных с этим статусом, ведь многие законопроекты полностью разработаны Правительством. Указанные факты - не единственные условия слабости законодательного органа и недостаточности использования правовых и доступных методов лоббирования общих интересов государства и общества.

Литература:

1. Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / под ред. Марченко М.Н. – М.: Юристъ, 2004. 656 с.

2. Проблемы теории государства и права. / Учебник. Абдуллаев М.И. Комаров С.А. – СПб.: Питер, 2003. – 576 с.

3. Марченко М. Н. Теория государства и права: учеб. - 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2006. – 640с.

4. Алияров Е. Влияние лоббизма и особенностей политического поведения на процесс институционализации парламентских фракций. // Саясат, сентябрь 2001.

5. Машан М.С. Правовая регламентация лоббизма: затруднения и перспективы. // Саясат, октябрь-ноябрь 2000.

6. Кадыржанов Р.К. Гражданское общество как условие устойчивого развития Казахстана // Казахстан на пути к устойчивому развитию. – Алматы, 1996. – С. 63-91.

7. Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. М.: Юридическая литература, 1995.

8. Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре.

9. Пфиффнер Джеймс. Разделенное управление и проблемы власти // Сб. Разделенная демократия: сотрудничество и конфликт между президентом и конгрессом, с. 62-72.

10. Ворошилов Н. Критический обзор учения о разделении властей. Ярославль, 1971, с. 428.

11. Даль Р. Введение в теорию демократии. М., 1992.

12. Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1993.