Магомедов М. А.

К.ю.н. доц. ДГУ

Роль и значение Конституция РФ в формировании экологического законодательства РД

Республика Дагестан является одним из уникальных по физико-географическим и иным природным, социально-политическим и другим особенностям субъектом Российской Федерации, который, как и другие, осуществляет совместно с федеральными органами правовое регулирование в области охраны окружающей среды. Правотворческие органы Республики Дагестан проделали с начала 1990-х годов большую работу по созданию и совершенствованию нормативной правовой базы проводимых в стране и в республике реформ.

С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года существенно расширились полномочия субъектов Российской Федерации в регулировании отношений по использованию и охране окружающей среды. Расширение полномочий одновременно означает и повышение ответственности субъектов за состояние окружающей среды на своей территории.

По мнению С.А. Авакьяна, юридическая функция Конституции заключается в том, что она: становится основой новой правовой системы и правопорядка в стране (или нового этапа в их развитии, если они существуют и в принципе сохраняются); сама регулирует общественные отношения и как документ прямого действия может быть исходной почвой для их возникновения; дает импульс развитию законодательства и принятию большого массива новых нормативных юридических актов, воплощающих общие идеи и отдельные положения Конституции. [1]

В статье 72 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что законодательство о природопользовании, охране окружающей среды и экологической безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, т.е. является предметом совместного ведения. При этом законы субъектов Российской Федерации, принимаемые по предмету совместного ведения, не должны противоречить федеральным законам. Если какие-либо отношения не урегулированы федеральным законом, то до принятия соответствующего федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать свои законы. Для России эта норма Основного закона имеет важное значение не только потому, что Россия является федеративным государством. [2]

«Территория Российской Федерации охватывает различные географические зоны, где условия природопользования и экологические системы отличаются настолько, что эффективное законодательное регулирование многих вопросов возможно только на основе учета множества местных факторов». [3] Однако, несмотря на имеющиеся возможности, не все субъекты Российской Федерации эффективно используют предоставленное право.

Статья 72 Конституции РФ включает в предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов природопользование; охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Обращает на себя внимание отсутствие в Основном законе страны упоминания о животном мире и атмосферном воздухе: федеральные законы об их охране приняты соответственно в 1995 и 1999 гг.

Субъекты Российской Федерации, в том числе и Республика Дагестан, активно используют свои полномочия в области охраны окружающей среды в соответствии со ст. 73 и 76 Конституции РФ.

В Республике Дагестан, как и в других субъектах Российской Федерации, нет и быть не может своей - изолированной от общероссийской, системы права и системы законодательства в полном смысле слова. Как известно, на республиканском уровне, согласно предусмотренной Конституцией РФ системы разграничения полномочий и предметов ведения, вообще нет таких отраслей права и законодательства, как гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, арбитражно-процессуальное и др. Регламентация данных отношений на территории Республики Дагестан, как и в других субъектах Российской Федерации, осуществляется на основе федерального законодательства.

Взаимоотношения между Республикой Дагестан и Российской Федерацией основаны на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Дагестан и определяются Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Дагестан, Федеративным договором, а также другими договорами и соглашениями (ч. 3 ст. 54 Конституции Республики Дагестан). [4]

Поэтому Республика Дагестан как единое демократическое правовое государство в составе Российской Федерации получила возможность формировать и развивать собственную систему законодательства. И с начала 90-х годов идёт процесс формирования системы законодательства Республики Дагестан, который способствовал формированию и развитию системы республиканского экологического законодательства.

Анализ примерных программ законопроектной работы Народного Собрания Республики Дагестан за последние пять лет показывает, что законодательный орган республики принимает к рассмотрению ежегодно всего лишь несколько актов экологического законодательства.

Процентное соотношение актов экологического законодательства с иными нормативными правовыми актами следующее: акты экологического законодательства составляют около 13 % от общего числа, предусмотренных программами законопроектной работы Народного Собрания Республики Дагестан, проектов законодательных актов. [5]

Система экологического законодательства Республики Дагестан имеет такие проблемы, как обеспечение качества с точки зрения отражения региональных особенностей, обеспечения должного соотношения с федеральным законодательством для функционирования единого правового пространства в стране. Правотворческим органам Республики Дагестан нужно активизировать свою работу по разработке и принятию соответствующих актов экологического законодательства, в том числе и нового республиканского Закона «Об охране окружающей среды».

Как видно, в настоящее время региональный законодательный процесс малоэффективен, с точки зрения регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды. Ввиду чего наиболее целесообразным представляется принятие на федеральном уровне головных экологических законов, а в субъектах - дополняющих их, с точки зрения региональной специфики нормативных правовых актов, которые не вступают в противоречие с требованиями федерального законодательства.

Нередко принимаемые органами законодательной власти субъектов РФ региональные законы лишь дублируют соответствующие федеральные законы, а не направлены на отражение в них соответствующей региональной специфики. Здесь можно отметить два основных препятствия для развития регионального экологического законодательства. Одно из них связано с господствующими в среде федеральной бюрократии общими представлениями о соотношении федерального и регионального законодательства, стремлением перенести на федеральный уровень осуществление максимального количества функций государственного управления. При этом не учитывается и не оценивается, что те или иные полномочия государственного управления должны осуществляться на том уровне, где возможна наиболее эффективная их реализация.

Другой причиной недостаточного развития регионального законодательства является отсутствие в региональных центрах достаточного количества специалистов, способных обеспечить разработку качественных в содержательном и юридико-техническом контексте проектов региональных законов.

В условиях действия Федерального закона «Об охране окружающей среды» [6] можно предположить несколько вариантов развития экологического законодательства на федеральном и региональном уровнях. Вариант первый - увеличение количества федеральных законов, положения которых будут, как близнецы отражены в законах субъектов Российской Федерации. Но в этом случае возникает вопрос: а стоит ли принимать в регионах свои законы? Вариант второй - в регионах увеличится массив экологического законодательства. Этот вариант более вероятен, поскольку все - и депутаты, и специалисты - одержимы идеей подготовки и принятия законов, рассматривая сам факт принятия региональных законов как синоним эффективности законодательства. Не секрет, что ускоренные темпы законотворчества нередко затрудняют реализацию законов. Сегодня, по мнению специалистов, экологическое законодательство является наиболее неэффективным из всех отраслей законодательства.

Возможен и третий вариант (предпочтительный) - параллельного развития федерального и регионального экологического законодательства, при котором сочетание однородных законов на федеральном и региональном уровнях может привести к формированию в целом гармоничной отрасли законодательства.

Думается, принятие субъектами Федерации нормативных правовых актов по экологическим вопросам должно обусловливаться не столько желанием обозначить свою суверенность, как это случилось с Экологическим кодексом Башкортостана, дублирующим Федеральный закон, сколько необходимостью урегулировать нерешенные экологические региональные проблемы, имеющие общий характер, не исчерпывающиеся исполнением.

Большего распространения заслуживает практика принятия подзаконных актов, локальных актов, направленных на обеспечение неукоснительного и обязательного исполнения законодательных предписаний.

Вместе с тем надо понять, что не все возникающие в обществе экологические конфликты можно решать с помощью правовых предписаний; многие эксцессы следует пытаться ограничивать на уровне применения моральных норм, обычаев, учитывающих требования добросовестности, разумности, справедливости, исторические, местные традиции. Иначе в нынешних условиях можно или поощрить коррупцию, или скатиться к полицейскому государству.

Попытки размежевания законодательной компетенции в области охраны окружающей среды между Федерацией и ее субъектами предпринимаются во всех без исключения природоохранных и природоресурсных федеральных законах. Нередко, однако, экологические функции Федерации и ее субъектов отображаются одними и теми же понятиями, терминами и словами, по-видимому, в надежде на последующую практику и исправление положения соглашениями и договорами (между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов), которые, как правило, положение не исправляли и лишь усугубляли безответственность и неуправляемость. Распространено это было в 90-е годы при принятии всех природоресурсных федеральных законов под влиянием эйфории конца административной системы расцвета демократии, что привело к ослаблению ответственности за нерациональное природопользование, потере управляемости природными ресурсами еще большему отчуждению их от народа.

К сожалению, дублирование компетенции оказалось закрепленным и в головном экологическом Федеральном законе «Об охране окружающей среды», где в ст. 5 и 6 разграничиваются полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных охраной окружающей среды

Таким образом, система экологического законодательства Республики Дагестан находится на стадии своего формирования и развития. Необходимо принять ещё ряд законов в области охраны окружающей среды, которые соответствовали бы реалиям сегодняшнего дня.

Литература

1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000.

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием от 12 декабря 1993г. // Российская газета. 1993. 25 декабря. № 237.

3. Шестерюк А.С. Основные тенденции и направления развития законодательства об охране окружающей среды Российской Федерации // Экологическое право. 2004. № 4.

4. Конституция Республики Дагестан 2003г. Махачкала, 2003.

5. По материалам справочно-правовой системы «Консультант-Плюс» (региональное законодательство) по состоянию на 30 августа 2008 г.

6. Федеральный закон от 10 января 2002г. № 7 -ФЗ «Об охране окружающей природной среды» //. СЗ РФ, 2002, № 2, ст. 133.